Redaktor
Prof. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska

Prawo instytucjonalne
Unii Europejskiej

8. wydanie

Autorzy
Prof. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska
Profesor zwyczajny Uniwersytetu Warszawskiego, Wydział Prawa i Administracji, Instytut Prawa Międzynarodowego, Katedra Prawa Europejskiego

Prof. dr Adam Łazowski
Profesor Prawa UE, Westminster Law School University of Westminster, Londyn

dr Rudolf Ostrihansky
Współpracownik kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2019

Poszczególne rozdziały opracowali:

Maria Magdalena Kenig-Witkowska: I § 1–6; II; III (współautor)

Adam Łazowski: I § 7; III (współautor); IV; V; wykazy literatury i stron internetowych do wszystkich rozdziałów, indeks

Rudolf Ostrihansky: VI; VII

Wydawca: Aneta Flisek

© Wydawnictwo C.H.Beck 2019

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8198-548-2

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AWB |  | Akt o wyborach bezpośrednich
JAE |  | Jednolity Akt Europejski (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/6)
KNZ |  | Karta Narodów Zjednoczonych
KPP UE |  | Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 391)
KPT |  | Konwencja wiedeńska o prawie traktatów z 23.5.1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439)
KPTO |  | Konwencja wiedeńska o prawie traktatów między państwami a organizacjami międzynarodowymi albo organizacjami międzynarodowymi
TEWEA |  | Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej
TEWG |  | Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą
TEWWiS |  | Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali
TfUE |  | Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 47)
TUE |  | Traktat o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 13)
Układ o EOG |  | Układ o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego

2. Organy, organizacje i instytucje

EBC |  | Europejski Bank Centralny
EBI |  | Europejski Bank Inwestycyjny
EFTA |  | Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu
EOG |  | Europejski Obszar Gospodarczy
ESBC |  | Europejski System Banków Centralnych
ESDZ |  | Europejska Służba Działań Zewnętrznych
EWG |  | Europejska Wspólnota Gospodarcza
EWWiS |  | Europejska Wspólnota Węgla i Stali
MTS |  | Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości
OECD |  | Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
ONZ |  | Organizacja Narodów Zjednoczonych
RB |  | Rada Bezpieczeństwa ONZ
TS |  | Trybunał Sprawiedliwości
WTO |  | Światowa Organizacja Handlu

3. Publikatory i czasopisma

AUwr |  | Acta Universitatis Wratislaviensis
Biul. CE UW |  | Biuletyn Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego
CJEL |  | Columbia Journal of European Law
CMLRev. |  | Common Market Law Review
Dz.U. |  | Dziennik Ustaw
Dz.Urz. |  | Dziennik Urzędowy
EJIL |  | European Journal of International Law
ELRev. |  | European Law Review
EPL |  | European Public Law
EPS |  | Europejski Przegląd Sądowy
GSP |  | Gdańskie Studia Prawnicze
ICLQ |  | International and Comparative Law Quarterly
JCMS |  | Journal of Common Market Studies
JMWP |  | Jean Monnet Working Papers
KPPubl. |  | Kwartalnik Prawa Publicznego
KSM |  | Krakowskie Studia Międzynarodowe
LQR |  | Law Quarterly Review
OTK-A |  | Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – seria A
Pal. |  | Palestra
PiP |  | Państwo i Prawo
PL |  | Przegląd Legislacyjny
PPE |  | Przegląd Prawa Egzekucyjnego
Prz. Sejm. |  | Przegląd Sejmowy
PS |  | Przegląd Sądowy
Rej. |  | Rejent
R. Pr. |  | Radca Prawny
SE |  | Studia Europejskie
SM |  | Sprawy Międzynarodowe
YEL |  | Yearbook of European Law
Zb. Orz. |  | Zbiór Orzeczeń
ZN PSPE |  | Zeszyty Naukowe Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego

4. Inne skróty

AKP |  | Afryka, Karaiby, Pacyfik
EWP |  | Europejska Współpraca Polityczna
KBWE |  | Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie
Nr |  | numer
orz. |  | orzeczenie
post. |  | postanowienie
poz. |  | pozycja
PWBiS |  | Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości
UE |  | Unia Europejska
UGW |  | Unia Gospodarcza i Walutowa
WPZiB |  | Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
wyr. |  | wyrok
z. |  | zeszyt

Wykaz literatury

1. Wykaz podręczników i komentarzy

M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, wyd. 5, Warszawa 2011.

A. Arnull, The European Union and its Court of Justice, wyd. 2, Oxford 2006.

J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej, wyd. 1, Warszawa 2014.

J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków prawa, zarządzania i administracji, Warszawa 2017.

J. Barcz, Ustrój lizbońskiej Unii Europejskiej. Podstawy traktatowe, struktura, instytucje i prawo, Wszechnica IJM, wyd. drugie (rozszerzone), Piaseczno 2017, dostępne na stronie: www.janbarcz.republika.pl.

C. Barnard, The Substantive Law of the EU – The Four Freedoms, wyd. 6, Oxford 2019.

C. Barnard, S. Peers (red.), European Union Law, wyd. 2, Oxford 2017.

E. Berry, M.J. Homewood, B. Bogusz, Complete EU Law. Text, Cases, and Materials, wyd. 4, Oxford 2019

D. Chalmers, G. Davis, G. Monti, European Union Law. Text and Materials, wyd. 4, Cambridge 2019.

P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Text, Cases and Materials, wyd. 6, Oxford 2015.

P. Craig, G. de Búrca (red.), The Evolution of EU Law, wyd. 2, Oxford 2011.

P. Craig, EU Administrative Law, wyd. 3, Oxford 2018.

A. Dashwood, M. Dougan, B. Rodger, E. Spaventa, D. Wyatt, Wyatt & Dashwood’s European Union Law, wyd. 5, London and Portland, Oregon 2011.

R. Grzeszczak, A. Szczerba-Zawada (red.), Prawo administracyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2016.

M. Horspool, M. Humphreys, M. Wells-Greco, European Union Law, wyd. 10, Oxford 2018.

M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights. A Commentary, Oxford 2019.

A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, wyd. 4, London 2017.

K. Lenaerts, I. Maselis, K. Gutman, Procedural Law of the European Union, wyd. 1, Oxford 2014.

K. Lenaert, P. Van Nuffel, R. Bray, N. Cambien, European Union Law, wyd. 3, London 2011.

L. Leszczyński (red.), Wykładnia prawa Unii Europejskiej. System Prawa Unii Europejskiej, t. 3, Warszawa 2019.

A. Łazowski (red.), A. Łabędzka, M. Szpunar, Prawo Unii Europejskiej. Testy. Kazusy. Tablice, wyd. 5, Warszawa 2011.

N. Nugent, The Government and Politics of the European Union, wyd. 8 poprawione, London 2017.

R. Schütze, European Constitutional Law, wyd. 2, Cambridge 2015.

R. Schütze, European Union Law, wyd. 2, Cambridge 2018.

R. Schütze, T. Tridimas (red.), Oxford Principles of European Union Law. Volume 1: The European Union Legal Order, wyd. 1, Oxford 2018.

A. Wróbel (red.), Komentarz do Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tomy I–III, Warszawa 2012.

A. Wróbel (red.), Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012.

L. Woods, P. Watson, M. Costa, Steiner & Woods EU Law, wyd. 13, Oxford 2017.

S. Weatherill, Cases & Materials on EU Law, wyd. 12, Oxford 2016.

S. Weatherill, Law and Values in the European Union, Oxford 2016.

A. Zawidzka-Łojek, A. Łazowski (red.), Podręcznik Prawa Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa 2018.

2. Zbiory dokumentów i orzeczeń

Prawo Europejskie. Traktat o Unii Europejskiej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej. Regulamin postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. Prawo Europejskie. Zbiór przepisów, Warszawa 2019.

Przedmowa

Zamysł napisania podręcznika z zakresu prawa instytucjonalnego Unii Europejskiej, którego ósme wydanie oddajemy do rąk Czytelników, powstał w Katedrze Prawa Europejskiego, na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Naszym celem było przedstawienie prawa instytucjonalnego Unii Europejskiej w pełnym jego obrazie. Dokonując wyboru zagadnień do przygotowywanego podręcznika, braliśmy pod uwagę ich praktyczne znaczenie dla systemu funkcjonowania Unii Europejskiej.

Przygotowując poszczególne części podręcznika za radą Profesora Eugeniusza Piontka, przyjęliśmy konwencję przedstawiania omawianej tematyki tam, gdzie to było możliwe, z perspektywy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W związku z powyższym, poza tradycyjnymi odesłaniami do orzecznictwa, Czytelnik znajdzie w tekście fragmenty wybranych wyroków, każdorazowo poprzedzone opisem stanu faktycznego. Tłumaczenia tekstów orzeczeń sprzed akcesji Polski do Unii Europejskiej zaczerpnęliśmy z dwóch dostępnych na rynku zbiorów orzecznictwa, za każdym razem podając źródło oraz tam, gdzie to było możliwe – Autora tłumaczenia. W przypadku wyroków wydanych po 1.5.2004 r. korzystaliśmy z oficjalnych tłumaczeń. Zawsze, gdy odwoływaliśmy się do przykładów orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE oraz aktów prawa pochodnego przyjęliśmy zasadę podawania oryginalnych tytułów w języku polskim, a gdzie to nie było możliwe – tekstów w języku angielskim lub francuskim.

Przy pracach nad ósmym wydaniem podręcznika priorytetem autorów była aktualizacja materiału, w tym uwzględnienie perspektywy wystąpienia z UE Zjednoczonego Królestwa, jak również najnowszych zmian instytucjonalnych oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Podręcznik został pomyślany przede wszystkim jako pomoc dla studentów, którzy specjalizują się w prawie Unii Europejskiej. Mamy nadzieję, że będzie on również użyteczny dla uczestników studiów podyplomowych oraz prawników-praktyków i wszystkich Czytelników zainteresowanych Unią Europejską. Każdy rozdział poprzedzony jest rozbudowanym wykazem literatury, co – jak mamy nadzieję – będzie pomocne przy dalszych studiach w zakresie prawa Unii Europejskiej. Siłą rzeczy nie było możliwe wskazanie wszystkich dostępnych pozycji, a przy wyborze literatury kierowaliśmy się przede wszystkim aktualnością publikacji.

Chcielibyśmy tą drogą podziękować wszystkim, którzy zgłosili swoje uwagi do poprzednich wydań i służyli nam radą. Oczywiście, wszelkie błędy i niedociągnięcia obciążają wyłącznie autorów publikacji.

Autorzy

Warszawa–Londyn, wrzesień 2019 r.

Rozdział I. Zagadnienia wprowadzające

Literatura: A. Albi, J. Ziller, The European Constitution and National Constitutions, The Hague 2007; M. Andenas, J. Usher (red.), The Treaty of Nice and Beyond: Enlargement and Constitutional Reform, Oxford 2003; A. Arnull, D. Chalmers, The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford 2015; J. Barcz, Brexit – w sprawie interpretacji postanowień art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, EPS 2016, z. 12, s. 4; tenże, Nowy Traktat dla Unii Europejskiej?, PiP 2017, z. 1; tenże, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; tenże, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. 2, Warszawa 2010; J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991; J. Barcz, R. Kuźniar, H. Machińska, M. Popowski (red.), The Treaty of Nice. Conclusions for Poland, Warszawa 2002; J. Barcz, A. Zawidzka, Sądowe mechanizmy ochrony praworządności w Polsce w świetle najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, Warszawa 2018; G. Bernatowicz, Droga Grecji, Hiszpanii i Portugalii do wspólnej Europy, Warszawa 1991; S. Blockmans, A. Łazowski (red.), The European Union and Its Neighbours. A Legal Appraisal of the EU’s Policies of Stabilisation, Partnership and Integration, The Hague 2006; P. Bogdanowicz, Pojęcie, treść i ochrona praworządności w prawie Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz, A. Zawidzka (red.), Wniosek Komisji Europejskiej w sprawie wszczęcia w stosunku do Polski procedury z art. 7 TUE. Ramy prawno-polityczne, Warszawa 2018; G. de Búrca, J.H.H. Weiler, Świat europejskich konstytucjonalizmów, Warszawa 2014; C. Closa, D. Kochenov (red.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016; P. Craig, Development of the EU, [w:] C. Barnard, S. Peers (red.), European Union Law, Oxford 2017, s. 37; tenże, EU Administrative Law, Oxford 2012; tenże, The Lisbon Treaty Law, Politics, and Treaty Reform, Oxford 2010; tenże, The Treaty of Lisbon, process, architecture and substance, 33 ELRev. (2008); M. Cremona, Accession to the European Union: Membership Conditionality and Accession Criteria, 25 PolYBIL (2001); D. Curtain, Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford 2009; D. Curtin, A.E. Kellermann, S. Blockmans (red.), The EU Constitution: The Best Way Forward?, The Hague 2004; Y. Devuyst, The European Union at the Crossroads. An Introduction to the EU’s Institutional Evolution, Brussels 2002; D. Dinan, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, Basingstoke 2010; M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: winning minds, not hearts, 45 CMLRev. (2008); M. Dougan, S. Currie (red.), 50 Years of the European Treaties. Looking Back and Thinking Forward, Oxford and Portland, Oregon 2009; P. Eeckhout, EU External Relations, wyd. 2, Oxford 2011; P. Eeckhout, E. Frantziou, Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading, 54 CMLRev. (2017); R.J. Friel, Providing a Constitutional Framework for Withdrawal from the EU: Article 59 of the Draft European Constitution, 53 ICLQ (2004); Ch. Hillion, Accession and Withdrawal in the Law of the European Union, [w:] A. Arnull, D. Chalmers, The Oxford Handbook of European Union Law, Oxford 2015, s. 126; T. Horsley, The Court of Justice of the European Union as an Institutional Actor. Judicial Lawmaking and its Limits, Cambridge 2018; A. Jakab and D. Kochenov (red.), The Enforcement of EU Law and Values. Ensuring Member States’ Compliance, Oxford 2017; E. Katselli, The Ankara Agreement, Turkey and the EU, 55 ICLQ (2006); M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights. A Commentary, Oxford 2019; M.M. Kenig-Witkowska, Implementacja rezolucji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych w świetle prawa Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia systemowe, KSM 2005, Nr 1(II); taż, Prawo Unii Europejskiej jako autonomiczna dyscyplina prawa, [w:] T. Giaro (red.), Dziedziny prawa, dyscypliny i metody prawnicze, Warszawa 2013; taż, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej – zagrożenia dla metody wspólnotowej (uwagi na marginesie traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy), [w:] E. Piontek (red.), Reformowanie Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne okresu przemian, Kraków 2005, s. 47; taż, Współpraca Unii Europejskiej z Radą Europy: wybrane zagadnienia instytucjonalno-prawne, [w:] H. Machińska (red.), 60 lat Rady Europy. Tworzenie i stosowanie standardów prawnych, Warszawa 2009; taż, Unia Europejska w świetle prawa międzynarodowego, [w:] E. Mikos-Skuza, K. Myszona-Kostrzewa, J. Poczobut (red.), Prawo międzynarodowe – teraźniejszość, perspektywy, dylematy, Księga Jubileuszowa Profesora Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013; C. Mik, Fenomenologia regionalnej integracji państw. Studium prawa międzynarodowego. Tom I. Teoria i praktyka regionalnej integracji państw, Warszawa 2019; tenże, Fenomenologia regionalnej integracji państw. Studium prawa międzynarodowego. Tom II. Regionalne organizacje integracji państw z perspektywy analitycznej prawa międzynarodowego, Warszawa 2019; D. Kochenov, On Policing Article 2 TEU Compliance – Reverse Solange and Systemic Infringements Analyzed, XXXIII PoLYBIL (2013); D. Kochenov, L. Pech, Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU: Rhetoric and Reality, 11 EUConst. (2015); J. Kokott, A. Rüth, The European Convention and its Draft Treaty establishing a Constitution for Europe: Appropriate Answers to the Laeken Questions?, 40 CMLRev. (2003); P. Koutrakos, EU International Relations Law, Oxford and Portland, Oregon 2006; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Lublin 2010; S. Langrish, The Treaty of Amsterdam: Selected Highlights, 23 ELRev. (1998); J. Larik, Foreign Policy Objectives in European Constitutional Law, Oxford 2016; H. Latkiewicz, Zagadnienia podmiotowości prawnomiędzynarodowej EWG, Warszawa 1979; A. Łazowski, EU Withdrawal: Good Business for British Business?, 22 EPL (2016); tenże, Unilateral withdrawal from the EU: realistic scenario or a folly?, 23 JEPP (2016); tenże, Withdrawal from the European Union and Alternatives to Membership, 37 ELRev. (2012); A. Łazowski, R. Wessel, The External Dimension of Withdrawal from the European Union, Revue des Affaires européennes 4 (2016); A. Łazowski, M. Vlašić-Feketija, The Seventh EU Enlargement and Beyond: Pre-Accession Policy vis-à-vis the Western Balkans Revisited, 10 CYELP (2014); J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Warszawa 2002; M.P. Maduro, F.M. Wind (red.), The Transformation of Europe Twenty-Five Years On, Cambridge 2018; M.P. Maduro, L. Azoulai (red.), The Past and Future of EU Law. The Classics of EU Law Revisited on the 50th Anniversary of the Rome Treaty, Oxford and Portland, Oregon 2010; P. Marcisz, M. Taborowski, Nowe ramy Unii Europejskiej na rzecz umocnienia praworządności. Krytyczna analiza analizy krytycznej (artykuł polemiczny), PiP 2017, z. 12; A. Mayhew, Recreating Europe. The European Union’s Policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge 1998; S. Norberg, K. Hökborg, M. Johansson, D. Eliasson, L. Dedichen, EEA Law. A Commentary on the EEA Agreement, Stockholm 1993; P. Norman, The Accidental Constitution. The Story of the European Convention, Brussels 2003; D. O’Keffee, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Portland–Oregon 1999; ciż, Legal Issues of the Treaty of Maastricht, London–New York–Chicago–Brisbane–Toronto–Singapore 1994; A. Ott, K. Inglis (red.), Handbook on European Enlargement. A Commentary on the Enlargement Process, The Hague 2002; E. Piontek, Konstytucja dla Unii Europejskiej, ZN PSPE 2003, Nr 1; tenże, Traktat konstytucyjny. Oblicze zmian, [w:] E. Piontek (red.), Szkice z prawa Unii Europejskiej, t. 3, Problemy konstytucyjne, Kraków 2005; tenże, W drodze do zreformowanej Unii Europejskiej, ZN PSPE 2002, Nr 5; E. Piontek, K. Karasiewicz (red.), Quo vadis Europo III?, Warszawa 2009; J.C. Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge 2010; A. Podraza (red.), Traktat Nicejski, Lublin 2001; Ch. Preston, Enlargement and Integration in the European Union, London–New York 1997; N. Rogers, A Practitioners’ Guide to the EC-Turkey Association Agreement, The Hague–London–Boston 2000; E. Suwara, Wyzwania prawno-proceduralne dla Unii Europejskiej związane z BREXIT-em, EPS 2016, z. 9, s. 11; M. Szwarc, Zróżnicowana integracja i wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2005; M. Taborowski, Mechanizm ochrony praworządności państw członkowskich w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2019; A.F. Tatham, Enlargement of the European Union, The Hague 2009; A. Wróbel (red.), Komentarz do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, t. 1–3, Warszawa 2008–2009; B. De Witte, EU law: is it international law?, [w:] C. Barnard, S. Peers (red.), European Union Law, Oxford 2017, s. 177; M. Zieliński, Przywileje i immunitety Unii Europejskiej na terytorium jej państw członkowskich, PiP 2017, z. 2; A.J. Zurcher, The Struggle to Unite Europe 1940–1958, Washington 1958.

Wykaz stron internetowych:

Unia Europejska

Unia Europejska – http://europa.eu

Parlament Europejski – http://www.europarl.europa.eu

Rada – http://www.consilium.europa.eu

Rada Europejska – http://www.european-council.europa.eu

Komisja – http://ec.europa.eu

Komitet Społeczno-Ekonomiczny – http://www.eesc.europa.eu

Komitet Regionów – http://www.cor.europa.eu

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – http://www.curia.europa.eu

Europejski Bank Inwestycyjny – http://www.eib.europa.eu

Europejski Fundusz Inwestycyjny – http://www.eif.europa.eu

Europejski Bank Centralny – http://www.ecb.eu

Ombudsman – http://www.ombudsman.europa.eu

Rada Europy

Rada Europy – http://www.coe.int

Komitet Ministrów – http://www.coe.int/t/cm/home_en.asp

Zgromadzenie Parlamentarne – http://assembly.coe.int

Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy – http://www.coe.int/T/Congress/Default_en.asp

Sekretariat Generalny – http://www.coe.int/T/SECRETARYGENERAL/SG/

OBWE

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie – http://www.osce.org

Stała Rada OBWE – http://www.osce.org/pc/

Rada Ministerialna – http://www.osce.org/mc/

Zgromadzenie Parlamentarne – http://www.oscepa.org/

Trybunał Koncyliacyjny i Arbitrażowy – http://www.osce.org/cca/

Forum Współpracy w Dziedzinie Bezpieczeństwa – http://www.osce.org/fsc/

OECD

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – http://www.oecd.org

NATO

Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego – http://www.nato.int

Zgromadzenie Parlamentarne NATO – http://www.naa.be/

§ 1. Prawo Unii Europejskiej jako akademicka dyscyplina prawa1

I. Rozwój autonomicznej dyscypliny prawa Unii Europejskiej

1

Prawo UE wymieniane jest we współczesnej teorii prawa wśród dyscyplin naukowych nauk prawnych dogmatycznych jako system normatywny regulujący obrót prawny w UE. Na pojęcie prawa UE, jako autonomicznej dyscypliny naukowej składają się dwa elementy:

1) prawo instytucjonalne – obejmujące regulacje określające strukturę, kompetencje oraz wzajemne relacje między instytucjami UE oraz relacje między państwami członkowskimi a UE jako organizacją;

2) prawo materialne – obejmujące normy regulujące stosunki między podmiotami prawa UE (państwami członkowskimi, państwami członkowskimi a podmiotami indywidualnymi i między podmiotami indywidualnymi) w dziedzinach uregulowanych w traktatach, zwłaszcza z perspektywy zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego, tj. swobód dotyczących przepływu towarów, usług, kapitału i osób oraz zasad konkurencji.

Prawo unijne, a wcześniej prawo wspólnotowe, jako autonomiczna akademicka dyscyplina naukowa zaczęła być wykładana na uniwersytetach europejskich w początkach lat 60. ubiegłego stulecia w związku z powstaniem Wspólnot Europejskich. Powstało wtedy kilka instytutów prawa wspólnotowego, m.in. w Brukseli, Leiden, Kolonii, Paryżu, Liege, Padwie, a na wielu uniwersytetach w państwach członkowskich powołano katedry prawa wspólnotowego. Wykłady z tej dziedziny prawa były prowadzone głównie przez przedstawicieli innych dyscyplin prawa, zwłaszcza prawa międzynarodowego, którzy włączali je do programów nauczania w uczelniach wielu państw europejskich. Wtedy też pojawiły się na wydawniczym rynku naukowym specjalistyczne czasopisma naukowe poświęcone prawu wspólnotowemu, takie, jak np. Common Market Law Review, Cahiers de Droit Europeen, Revue trimestrielle de droit europeen, Europarecht, Revista di Diritto Europeo, które bardzo istotnie przyczyniły się do rozwoju i konsolidacji środowiska naukowego skupionego wokół zagadnień prawa wspólnotowego. Warto zauważyć, że jednymi z pierwszych autorów publikujących w tych czasopismach byli, obok wykładowców uniwersyteckich, pracujący w instytucjach europejskich funkcjonariusze Wspólnot Europejskich.

Ten okres badań prawników nad prawem wspólnotowym miał bardzo wyraźnie określony cel, którym było podkreślenie szczególnego, autonomicznego charakteru wspólnotowego porządku prawnego przez analizę cech i funkcji jego norm. Doktryna prawa europejskiego tego okresu walnie przyczyniała się do rozwoju zasady jednolitego stosowania norm prawa wspólnotowego w porządkach prawnych państw członkowskich, dowodząc, że zasada ta wymaga autonomicznej wykładni prowspólnotowej2.

Początkowy okres rozwoju doktryny autonomicznej dyscypliny prawa wspólnotowego trafnie wskazywał również na proces zróżnicowania doktryny prawa UE wynikający z różnic w kulturach i tradycjach prawnych każdego z państw członkowskich UE, ponieważ krajowa interpretacja i stosowanie prawa UE postrzega jednak prawo unijne jako regulację zewnętrzną, odmienną od krajowych systemów prawa i krajowych tradycji prawniczych. Dlatego też prawo UE jest wciąż uważane w niektórych kręgach prawniczych za „hybrydę prawną” funkcjonującą w obrocie prawnym UE w postaci transformowanej przez krajowe porządki prawne3.

2

Autonomiczny charakter dyscypliny prawa UE jest pochodną autonomicznego charakteru porządku prawnego Unii. Mimo że podstawę rozwoju porządku prawnego UE stanowią Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (a więc klasyczne podstawy prawnomiędzynarodowej współpracy państw), to praktyka i rozwój tego porządku prawnego spowodowały, że jest on generalnie postrzegany jako autonomiczny system prawa w stosunku do systemu powszechnego prawa międzynarodowego i prawa wewnętrznego, chociaż część doktryny, zwłaszcza prawa międzynarodowego, postrzega prawo UE jako część systemu powszechnego prawa międzynarodowego.

Zwolennicy koncepcji autonomiczności systemu prawa UE stoją na stanowisku, że jego autonomia bierze się m.in. z faktu przyznania UE przez jej państwa członkowskie prawa do wykonywania niektórych swoich suwerennych uprawnień. Przede wszystkim zaś upoważniły instytucje UE do stanowienia prawa charakteryzującego się bezpośrednim stosowaniem i bezpośrednią skutecznością oraz prymatem przed prawem państw członkowskich. Ponadto, państwa członkowskie uczyniły Trybunał Sprawiedliwości UE jedynym właściwym organem do orzekania o wykładni tego prawa. W ten sposób, zdaniem części doktryny stosunków międzynarodowych, powstał bardzo skuteczny system prawa zarządzający pewnym obszarem współpracy państw europejskich4.

W nauce prawa powszechnie podzielany jest pogląd o autonomicznym charakterze porządku prawnego UE w stosunku do porządku prawa międzynarodowego, mającym za podstawę ponadnarodowy charakter funkcji tego prawa w płaszczyźnie stosunków wewnątrz organizacji. Mimo, że zagadnienie to doczekało się już bardzo bogatej literatury prawniczej, to wciąż jest, z różnym powodzeniem, naukowo eksploatowane. Efektem tych badań są między innymi podejmowane próby zdefiniowania, czym jest prawo UE, które prezentują różne rodzaje stanowisk, generalnie definiując Unię i jej porządek prawny, jako nową jakość w katalogu klasycznych instytucji międzynarodowych czy międzynarodowy eksperyment prawny, jak też wspólnotę prawa, nowy typ władztwa, związek celowy, jako zespolenie państw, jako organizację szczególnego celu, itp.5.

3

Dlatego też z metodologicznego punktu widzenia, próby określenia charakteru prawa unijnego powinny mieć za punkt wyjścia charakter funkcji tego prawa w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych UE. Przystępując do takich badań, należy przede wszystkim brać uwagę charakter wzajemnych stosunków między państwami członkowskimi UE inter se oraz stosunków między państwami członkowskimi UE i Unią, jako instytucją prawa międzynarodowego (poza zakresem stosunków w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa). Generalnie, w ocenie tych relacji nie ma zastosowania powszechne prawo międzynarodowe, a stosuje się prawo UE, które jest systemem normatywnym regulującym stosunki między państwami członkowskimi UE, instytucjami Unii inter se, instytucjami UE i państwami członkowskimi oraz innymi osobami fizycznymi oraz prawnymi określonymi w normach tego prawa. System ten jest często określany w literaturze prawniczej terminem „prawo ponadnarodowe” (supranational)6.

Z historii rozwoju integracji europejskiej wynika m.in., iż to właśnie rozwój elementów ponadnarodowych prawa UE był motorem tego, co art. 1 TUE określa, jako tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Należy jednak pamiętać, że w UE funkcje prawodawcze pełnią zebrani w Radzie przedstawicieli rządów państw członkowskich wspólnie z Parlamentem Europejskim, i to zarówno w sprawach przewidzianych w traktatach, jak też w sprawach w nich nieprzewidzianych. Praktyka ta wydaje się wskazuje, że kierunek dynamiki rozwoju UE jako instytucji międzynarodowej i prawa UE nie jest jeszcze ostatecznie określony.

II. Metody i narzędzia badawcze prawa Unii Europejskiej

4

Doktryna prawa UE przyjęła w większości perspektywę analizy elementów „wyjątkowych”, „szczególnych”, „partykularnych” dla prawa UE, co powoduje, że poszczególne jej stanowiska obarczone są często jednostronnością podejścia badawczego, w miejsce zintegrowanego podejścia badawczego, które powinno charakteryzować się analizą ciągłości procesów, pozwalającą na dostrzeżenie wyraźnych cech tego prawa. Jako przykłady podejścia badawczego skupionego na szczególe podaje się w piśmiennictwie perspektywę orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącego materii praw człowieka (z perspektywy zagadnień podziału kompetencji), czy zasadę pomocniczości, której analiza teoretyczna (a co za tym idzie wnioski de lege ferenda) wciąż pozostaje na poziomie opisu między koncepcjami federalistycznymi i koncepcjami wynikającymi z wielocentrycznego modelu zarządzania UE. Przykłady te wskazują na stosowanie do oceny elementów systemu UE instrumentów innych gałęzi czy dziedzin prawa, co większość autorów usprawiedliwia przekonaniem o niesprecyzowanym bliżej sui generis charakterze UE.

Takie przekonanie bierze się częściowo z kontekstu historyczno-społecznego rozwoju prawa UE. W początkowym okresie badań nad prawem wspólnotowym, a potem unijnym, wielu przedstawicieli doktryny i praktyków tego prawa było zdecydowanie przekonanych pozytywnie do idei integracji europejskiej w wymiarze określanym jako ponadnarodowy. Ten model integracji był postrzegany jako racjonalny, podkreślający wspólnotę interesów (a nie partykularne konflikty), wskazujący na efektywną możliwość przewagi prawa nad polityką w obrocie międzynarodowym.

Pokazując dynamikę rozwoju Wspólnot Europejskich, pionierzy badań nad prawem wspólnotowym dali początek refleksji teoretycznej, która pokazuje dynamikę rozwoju Wspólnot, oddalając je od korzeni prawnomiędzynarodowych, ale też nie przybliżając ich do konstrukcji państwa. Jak dowodzą wyniki badań, analizowanie prawa UE z perspektywy doktryny prawa instytucji międzynarodowych lub instytucji państwa okazało się mało produktywne i obarczone błędem metodologicznym. Skutki tego błędu dość szybko i powszechnie ujawniły się w dalszych badaniach nad prawem UE, w których wzorce odnoszące się do państwa stawały się punktem wyjścia do dyskusji o standardach dotyczących UE jako instytucji międzynarodowej, w materii demokracji, legitymacji demokratycznej do stanowienia prawa, odpowiedzialności, sprawiedliwości, bezpieczeństwa, itp.

5

Dlatego też w doktrynie prawa UE zauważono, że wprawdzie przyjęcie dla analizy prawa UE jednej perspektywy badawczej i metodologicznej może prowadzić do formowania wspólnego języka badawczego, ale też obarczone jest sporym ryzykiem wynikającym z wymiaru doktrynalnego przyjętej metody. Na przykład przyjęcie państwowo-centrycznej perspektywy badawczej może prowadzić do postrzegania UE, jako jednostki politycznej z aspiracjami państwowości, o czym świadczą np. wyniki dyskusji wokół traktatu konstytucyjnego UE, zaś prawnomiędzynarodowe usytuowanie aparatu badawczego prawa UE pozwala w rzeczywistości jedynie na twierdzenie, że UE jest jedynie rodzajem zinstytucjonalizowanej współpracy państw, jak piszą zwolennicy koncepcji rozwoju UE na zasadach współpracy międzyrządowej (tzw. koncepcje intergowernalistyczne). Jeszcze inni, zwolennicy teorii delegowania kompetencji państwa na poziom współpracy międzynarodowej, posługują się aparatem badawczym właściwym dla prawa wewnętrznego w celu opisania granic zdolności transformacyjnej UE, co jednak nie znajduje wyrazu w postępach badań nad charakterem prawa UE.

W związku z tym, że wszystkie te podejścia do badań nad prawem UE pomagają w zasadzie jedynie w podtrzymaniu tezy o ich ograniczonej użyteczności w badaniu tego prawa, automatycznie nasuwającym się wnioskiem badawczym dla doktryny jest konieczność znalezienia nowego podejścia teoretycznego do badania prawa UE, ponieważ używanie instrumentów nieprzystosowanych do badania tego porządku prawnego nie rozwija już nowych wątków badawczych i nie przyczynia się do formułowania konstruktywnych wniosków w dyskusji nad jego charakterem.

Dlatego też w doktrynie prawa UE wyrażany jest pogląd, że być może najlepszą drogą zidentyfikowania kluczowych obszarów teoretycznych dla poszukiwania skutecznej metody w podejściu do analizy charakteru prawa UE powinno być badanie funkcji tego prawa w porządku określanym mianem porządku ponadnarodowego, w którym prawo jest zarówno przedmiotem, jak i czynnikiem integracji7.

Jako przedmiot, prawo jest autonomiczną dziedziną integracji na równi z takimi dziedzinami jak: polityka, gospodarka, kultura, badania naukowe, itd. Z tej perspektywy ponadnarodowy charakter prawa UE odnosi się do wzajemnej reakcji i hierarchii między politykami UE i jej instrumentami prawnymi a politykami i instrumentami prawnymi na poziomie państw członkowskich UE. Płaszczyzna ta obejmuje również strukturę organizacyjną i procesu inicjowania, projektowania, formułowania i wprowadzania prawa w życie. Praktyka funkcjonowania prawa UE dowodzi, że sposób, w jaki generalnie w prawie wewnętrznym lub międzynarodowym rozwiązuje się zagadnienia współfunkcjonowania dwóch różnych porządków prawnych, jest nieadekwatny do oceny kompleksowości stosunków między prawem krajowym a prawem Unii Europejskiej i dowodzi słuszności podejścia do tego zagadnienia z pozycji określenia charakteru funkcji prawa unijnego w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych UE.

Prawo jako czynnik integracji jest zmienną niezależną odpowiedzialną za wiele kluczowych wymiarów procesów integracji lub zasadniczo wpływających na te procesy. Z powodu często podkreślanego w teorii i praktyce prawa UE rudymentarnego wsparcia kulturowego dla podstaw aksjologicznych prawa UE, fragmentacji wymiaru politycznego konstrukcji ustroju UE oraz niedookreślonego finalite politique, ta perspektywa badawcza wydaje się być bardzo atrakcyjna dla wielu badaczy, ponieważ w tej roli prawo UE przyczynia się na skalę bezprecedensową do budowania integracji europejskiej.

W dyskusji nad charakterem prawa UE często pojawia się również pytanie o to, język jakiej dyscypliny prawniczej jest właściwy do opisywania tego prawa, mając świadomość autonomii porządku prawnego UE i zasadę pierwszeństwa tego prawa nad porządkami krajowymi państw członkowskich. Czy chodzi o język wypowiedzi tradycyjnie związany z opisem zagadnień instytucji państwa i suwerenności władzy państwowej, czy chodzi o język prawa międzynarodowego właściwy jedynie do opisywania stosunku między UE, jako de nomine organizacją międzynarodową i jej państwami członkowskimi? Pytania te mają charakter podstawowy dla badań nad prawem UE, ponieważ w odpowiedzi na nie chodzi m.in. o granice kompetencji UE i ich kontrolę przez państwa członkowskie oraz o wewnętrzną spójność porządku prawnego UE w świetle pojawiającej się ad casum w doktrynie prawa unijnego koncepcji zróżnicowanej integracji.

6

W dyskusji na ten temat rysują się generalnie dwa stanowiska. Jedno, pluralistyczne, zakładające, że usytuowanie porządków prawnych, zarówno porządków krajowych, jak i porządku UE w konfiguracji ponadnarodowej ma charakter samoreferencyjny i samookreślający się. Spójność całości ma natomiast charakter pochodny, zależny od mechanizmów ustanowionych między instytucjami prawnymi i politycznymi oraz ich zdolności do harmonijnego dostosowania się. Stanowisko unitarystyczne zakłada utrzymanie idei jedności prawa UE w płaszczyźnie horyzontalnej (z porządkami prawnymi państw członkowskich) i wewnętrznej spójności UE, poszukując możliwości pogodzenia idei policentrycznej koncepcji struktury władzy z regulacyjną zasadą jedności prawa UE. W efekcie, pluraliści optują za utrzymaniem atrybutu suwerenności państw członkowskich za cenę gwarantowanej jedności prawa UE, zaś unitaryści utrzymują ideę jedności porządku prawnego UE za cenę ograniczenia znaczenia roli atrybutów suwerenności państw członkowskich. W doktrynie występuje także stanowisko określane, jako abolicjonistyczne, odrzucające zarówno podejście pluralistów, jak i unitarystów8.

W związku z tym powstaje pytanie o to, do jakiego stopnia i na jakich poziomach funkcjonowania UE atrybuty suwerenności oraz jedność prawa pozostają elementami zasadniczo ważnymi dla możliwości zaakceptowania de lege ferenda przez państwa członkowskie ponadnarodowego porządku prawnego UE, obarczonego m.in. deficytem demokracji, który zarzuca się Unii? W ostatnich latach doktryna szeroko rozumianego prawa europejskiego wydaje się szukać sposobów użycia koncepcji ponadnarodowego charakteru prawa UE dla przezwyciężenia wspomnianego deficytu. Poszukiwania te podkreślają rolę prawa jako instrumentu społecznej technologii, narzędzia kształtującego formy zarządzania i gwaranta wspólnej przestrzeni obrotu prawnego, generalnie nawiązując do doktryny neofunkcjonalizmu podkreślającej znaczenie prawa dla budowy instytucji politycznych.

7

Przedstawiciele tego nurtu badawczego postrzegają traktaty UE w kategoriach konstytucji, która jest ponadnarodowym systemem prawa wzmacniającym funkcjonowanie wspólnych wartości, np. wartości związanych ze wspólnym rynkiem czy obszarem wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, których legitymacja leży właśnie w braku możliwości wywierania presji na stanowienie prawa przez jakiekolwiek narodowe zaplecze społeczno-gospodarcze. Z tej perspektywy ponadnarodowość/supranacjonalizm oznacza nienarodową i niepaństwową formę zwierzchnictwa wspólnoty prawa składającej się z państw członkowskich, funkcjonującego na gruncie autonomicznego porządku prawnego UE. Poglądy te eksponują szczególny charakter prawa UE ustanowionego przez obiektywne cele i zadania Unii i legitymizowanego przez wymogi procesu integracji. Posługujący się tą perspektywą badawczą niektórzy autorzy postrzegają Unię jako związek celowy, odrzucając zarówno koncepcję integracji federalnej, jak i organizacji międzynarodowej dla określenia charakteru modelu prawnego UE9. Warto zauważyć, że w analizie prawa UE neofunkcjonaliści skupiają się głównie na tych elementach prawa UE, gdzie analogia między głównymi założeniami teorii neofunkcjonalnej i efektami działania prawa jest najbardziej oczywista, tzn. w badaniu roli Trybunału Sprawiedliwości UE jako instytucji ponadnarodowej, zwłaszcza, że – jak dowodzi historia orzecznictwa Trybunału – jego rola w umacnianiu integralności prawa europejskiego jako autonomicznego porządku prawnego jest nie do przecenienia.

8

W świetle zasadniczego dla UE, a mało artykułowanego po stronie państw członkowskich, problemu podnoszonego w Deklaracji z Laeken, jakim jest konieczność rozwiązywania na poziomie UE problemów przekraczających możliwości indywidualne państw, do przeszłości powinny zacząć odchodzić mało produktywne i bezzasadne dyskusje stawiające supranacjonalizm prawa w opozycji do supranacjonalizmu politycznego, zagrażającego – zdaniem zwolenników tej opozycji – suwerenności państw członkowskich UE. Dezyderat ten zdaje się potwierdzać obserwowane w literaturze dotyczącej prawa unijnego ożywienie dyskusji o konstytucjonalizacji prawa UE, a w szczególności o konstytucyjnym wymiarze ponadnarodowego charakteru prawa UE, wymagające określenia nowych podstaw aksjologicznych dla tak rozumianego porządku prawnego10.

§ 2. Historia procesu integracji europejskiej

9

Prawnomiędzynarodowa koncepcja UE w jej obecnym kształcie jest m.in. wynikiem europejskiej myśli politycznej towarzyszącej dążeniom integracyjnymi, które pojawiły się w Europie w formie zinstytucjonalizowanej przed I wojną światową i rozwijały w okresie międzywojennym; należy jednak pamiętać, że idee integracyjne w Europie mają źródła sięgające głęboko w historię dziejów kontynentu11.

Jedną z najznakomitszych postaci wśród propagatorów tej idei był niewątpliwie Aristide Briand, współtwórca Traktatu z 27.8.1928 r. o wyrzeczeniu się wojny (Traktat Przeciwwojenny)12, który w 1930 r. wystąpił z propozycją utworzenia europejskiego stowarzyszenia państw o charakterze federacyjnym. I chociaż projekt ten rozpatrywany na forum Ligi Narodów nie zyskał odpowiedniego poparcia, to idea integracji europejskiej weszła do agendy politycznej Europy Zachodniej niemal nazajutrz po zakończeniu II wojny światowej; była bezpośrednio powiązana przede wszystkim z koniecznością odbudowania więzi gospodarczych i politycznych w powojennej Europie13. Należy jednak podkreślić, że u podstaw tych dążeń integracyjnych leżała nie tylko konieczność zaspokojenia wielkich potrzeb gospodarczych państw zniszczonych wojną, ale również realizacja nowych zadań politycznych, przed którymi stanęły one w podzielonej politycznie Europie. Na te właśnie potrzeby, ówcześnie używane powszechnie w retoryce politycznej, pojęcie integracji europejskiej okazało się wystarczająco ogólne, aby objąć nim olbrzymie pole możliwości współpracy, od tradycyjnej współpracy międzyrządowej po ustanowienie organizacji o charakterze ponadnarodowym.

10

Pojęcie współpracy międzyrządowej dotyczy w zasadzie większości form współpracy międzynarodowej. Dowodzi tego również powojenna historia integracji europejskiej, na którą składają się przykłady międzyrządowych form współpracy, które bądź to służyły rozwojowi integracji o charakterze ponadnarodowym, bądź też przebiegały równolegle do niej, pozostając w klasycznych ramach współpracy międzynarodowej.

11

Ożywiona nowymi wyzwaniami idea integracji europejskiej ujawniła się na nowo w perspektywicznych planach polityków europejskich. I tak, w swoim wystąpieniu na Uniwersytecie w Zurychu 19.9.1946 r. Winston Churchill mówił o utworzeniu w Europie organizacji mającej charakter Stanów Zjednoczonych Europy. Chociaż idea Churchilla nigdy nie przybrała form realizacyjnych, podobnie jak wysunięta w 1930 r. propozycja Aristida Brianda utworzenia Systemu Europejskiej Unii Federalnej, to niewątpliwie stały się one inspiracją dla powstających wkrótce w Europie organizacji międzynarodowych. Dnia 17.3.1948 r. podpisany został Pakt Brukselski powołujący do życia Unię Zachodnią, która w 1954 r. – na mocy Protokołu w ramach pakietu tzw. Układów Paryskich z 23.10.1954 r. – została przekształcona w Unię Zachodnioeuropejską14. Dnia 16.4.1948 r. powstała Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC), przekształcona później na mocy Konwencji Paryskiej z 14.12.1960 r. w Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD)15, natomiast 4.4.1949 r. powołano do życia Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego16 (NATO)17.

Pod koniec lat 40. ubiegłego stulecia myśl polityczna związana z ideą integracji europejskiej zaowocowała m.in. organizacją kongresu w Hadze w maju 1948 r., podczas którego liderzy życia społecznego, kulturalnego i politycznego Europy, skupieni w Ruchu Europejskim18, opracowali szereg rezolucji przedstawiających propozycje realizacji idei takiej integracji europejskiej, która zapewniłaby demokratyczne rządy, przestrzeganie praw człowieka i równocześnie objęła swym działaniem zasadnicze elementy życia społecznego, ekonomicznego i politycznego państw członkowskich. Organizacja taka miałaby się również przyczynić do zapewnienia pokoju i bezpieczeństwa w Europie.

Wraz z powstaniem 5.5.1949 r. Rady Europy (ang. Council of Europe) wiele z idei sformułowanych podczas kongresu w Hadze zostało wprowadzonych w życie. Rada Europy narodziła się z kompromisu między ówczesnym stanowiskiem francusko-belgijskim i brytyjskim w sprawie charakteru organizacji, co wyraziło się m.in. w zrezygnowaniu z koncepcji utworzenia europejskiego rządu federalnego, jak tego chcieli założyciele Ruchu Europejskiego.

I. Rada Europy

12

Rada Europy, która ma swoją siedzibę w Strasburgu, zajmuje się bardzo szerokim spektrum spraw politycznych, gospodarczych i społecznych dotyczących Europy. Zgodnie z art. 1 Statutu Rady Europy z 5.5.1949 r.19, celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jednomyślności między jej członkami dla ochrony i realizacji ideałów i zasad będących ich wspólnym dziedzictwem i ułatwiających ich postęp społeczny i gospodarczy.

13

Głównymi organami Rady Europy są: Zgromadzenie Parlamentarne składające się z parlamentarzystów wyznaczanych przez parlamenty państw członkowskich i Komitet Ministrów składający się z ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich lub ich zastępców (którą to funkcję pełnią w praktyce stali przedstawiciele państw członkowskich przy Radzie). Duża część działalności Rady wynika właśnie ze współdziałania tych dwóch organów, wspieranych przez Sekretariat, na czele którego stoi Sekretarz Generalny. Od 1994 r. w strukturze Rady Europy działa również Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy. W ramach Rady Europy funkcjonuje także wiele organów pomocniczych20.

Chociaż od 1951 r. Zgromadzenie Parlamentarne składa się z posłów parlamentów narodowych, Rada Europy uważana jest za organizację międzyrządową. Rada nie posiada kompetencji do stanowienia prawa, ale dysponuje dwoma rodzajami instrumentów prawnych, tj. niewiążącymi rezolucjami i możliwością przygotowywania projektów umów międzynarodowych, które mają moc wiążącą tylko w stosunku do państw-stron.

14

Praktyka Rady Europy wskazuje na trzy główne wyznaczniki ideowe przyświecające jej działaniom, którymi są:

1) zasada demokracji pluralistycznej;

2) poszanowanie prawa;

3) system ochrony praw człowieka.

Dwa ostatnie pozostają priorytetową dziedziną działania Rady Europy, a najważniejszymi aktami prawa w tej materii są: Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r.21 wraz z 14 protokołami; Europejska Karta Społeczna z 18.10.1961 r.22 wraz z modyfikującymi protokołami; Europejska Konwencja o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu z 26.11.1987 r.23 oraz Europejska Konwencja o wykonywaniu praw dzieci z 25.1.1996 r.24 Na podstawie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności utworzono skuteczny mechanizm kontroli przestrzegania praw człowieka25, zmodyfikowany Protokołem Nr 11, na mocy którego zastąpiono Europejską Komisję Praw Człowieka i Europejski Trybunał Praw Człowieka nowym stałym organem sądowym – Europejskim Trybunałem Praw Człowieka26.

15

Powszechnie podzielany jest pogląd, że Rada Europy nie jest organizacją o charakterze integracyjnym; jest klasyczną organizacją międzyrządową o kompetencjach koordynacyjnych. Można jednak spotkać się ze stanowiskami podtrzymującymi pogląd, że struktura i mechanizm Rady Europy są kompromisem między stanowiskami wspierającymi ideę integracji europejskiej o charakterze ponadnarodowym (niektóre elementy systemu ochrony praw człowieka przewidzianego przez akty Rady Europy oraz istnienie organu o takim charakterze jak Zgromadzenie Parlamentarne) a zwolennikami międzyrządowego nurtu integracyjnego (generalnie mechanizm działania Rady Europy).

II. Powstanie i ewolucja Wspólnot Europejskich

16

Sytuacja gospodarcza powojennej Europy stwarzała korzystny klimat polityczny dla międzynarodowej współpracy ujętej w ramy organizacyjne, zaś postępująca polaryzacja na dwa przeciwstawne obozy ideologiczne przyśpieszyła niewątpliwie zachodzące w Europie Zachodniej procesy integracyjne. Rozwijający się w Europie Zachodniej proeuropejski ruch integracyjny przyniósł w rezultacie nowe struktury organizacyjne dla współpracy państw w postaci organizacji międzynarodowych o celach zarówno ogólnych, jak i partykularnych. Dnia 9.5.1950 r. francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman wystąpił z oświadczeniem, w którym proponował połączenie przemysłów węgla i stali Francji i Niemiec, a także innych państw zachodnioeuropejskich oraz podporządkowanie ich zarządzania organowi ponadnarodowemu (Deklaracja Schumana).

Występując z tą inicjatywą integracyjną, Francja szukała z jednej strony gwarancji, że odbudowane Niemcy będą państwem pokojowym (planowane ścisłe powiązanie przemysłów węglowo-stalowych Francji i Niemiec miało temu celowi sprzyjać), z drugiej zaś, nowych rynków zbytu dla produktów sektora węglowo-stalowego.

1. Europejska Wspólnota Węgla i Stali

17

Dnia 18.4.1951 r. Belgia, Francja, Niderlandy, Luksemburg, RFN i Włochy podpisały w Paryżu zawarty na 50 lat Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Traktat wszedł w życie 23.7.1952 r.27 Na jego mocy państwa członkowskie postanowiły oddać niezależnej od nich Wysokiej Władzy zarządzanie zarówno przemysłem węglowo-stalowym, jak i bezpośrednio przedsiębiorstwami sektora górniczo-hutniczego. Warto przy okazji wspomnieć, że to właśnie przy określeniu charakteru funkcji członków Wysokiej Władzy użyto w art. 9 TEWWiS terminu – ponadnarodowy (ang. supranational)28.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali utworzył cztery podstawowe instytucje dla struktury organizacyjnej Wspólnoty, tj.:

1) Specjalną Radę Ministrów;

2) Wysoką Władzę;

3) Wspólne Zgromadzenie;

4) Trybunał Sprawiedliwości.

W ten sposób powstał prototyp ram instytucjonalnych dla przyszłej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Na drodze rozwoju Wspólnot Europejskich, Wspólne Zgromadzenie zostało przekształcone w Parlament Europejski, a Wysoka Władza w Komi-sję.

18

Europejska Wspólnota Węgla i Stali, pomimo że obecnie już nie funkcjonuje, może być wciąż uważana za laboratoryjny przykład integracji funkcjonalnej, ze wspólnymi instytucjami posiadającymi tylko takie uprawnienia, jakie konieczne są do wywiązywania się z celów określonych w traktacie założycielskim. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali jest również wzorcowym przykładem traité-loi, ponieważ uregulowano w nim wszystkie kwestie, które państwa członkowskie uważały za niezbędne dla sprawnego funkcjonowania wspólnego rynku węgla i stali. Tak uregulowaną sytuację materialnoprawną uzupełniała właściwa struktura instytucjonalna, w której dwie instytucje – Wysoka Władza i Specjalna Rada Ministrów miały kompetencje decyzyjne, dwie inne – Wspólne Zgromadzenie i Trybunał Sprawiedliwości pełniły funkcje kontrolne.

Jakkolwiek w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali niewiele napisano o ponadnarodowym charakterze instytucji, stanowiły one jednak dowód zdecydowanego odejścia od międzyrządowego, klasycznego modelu organizacji międzynarodowej. To właśnie w związku z organizacją EWWiS, w doktrynie prawa międzynarodowego wyróżniono cechy organizacji o charakterze ponadnarodowym, której elementami charakterystyczny-mi są:

1) instytucje, które nie reprezentują państw członkowskich;

2) podejmowanie decyzji większością głosów we wszystkich instytucjach;

3) upoważnienie organów organizacji do przyjmowania aktów o charakterze wiążącym;

4) skutek wiążący niektórych aktów w stosunku do jednostek fizycznych i osób prawnych;

5) ustanowienie nowego porządku prawnego obejmującego traktat i powstające na jego podstawie prawo;

6) poddanie oceny ważności aktów takiej organizacji i oceny wypełniania zobowiązań przez państwa członkowskie kontroli instytucji sądowej organizacji (Trybunałowi Sprawiedliwości)29.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali został zawarty na okres 50 lat i wygasł 23.7.2002 r.

2. Europejska Wspólnota Gospodarcza

19

Negatywne doświadczenia związane z próbą utworzenia Wspólnoty Obronnej na mocy układu z 27.5.1952 r. i odrzucenie projektu utworzenia Europejskiej Wspólnoty Politycznej (propozycja Wspólnego Zgromadzenia EWWiS z 9.5.1953 r.) spowodowały, że w kręgach politycznych i gospodarczych Europy Zachodniej powrócono do bardziej realistycznego, w tamtym czasie, podejścia do integracji europejskiej i postanowiono skupić się na integracji gospodarczo-społecznej.

Mając za podstawę projekt niderlandzkiego ministra spraw zagranicznych Jana Beyena, państwa Beneluksu zaproponowały utworzenie wspólnego rynku przez stopniowe rozszerzanie integracji na nowe dziedziny gospodarcze. W tzw. Rezolucji messyńskiej z 2.6.1955 r. państwa członkowskie EWWiS opowiedziały się za tą propozycją i zobowiązały komitet utworzony pod przewodnictwem ministra spraw zagranicznych Belgii Paula Henri Spaaka do opracowania stosownych dokumentów dotyczących programu utworzenia wspólnego rynku. Rezultatem jego działalności był tzw. Raport Spaaka, przyjęty na konferencji w Wenecji i uważany za punkt wyjścia negocjacji traktatów ustanawiających wspólnotowe organizacje gospodarcze.

20

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą został zawarty na czas nieokreślony w Rzymie 25.3.1957 r. Po ratyfikacji przez wszystkie państwa-strony wszedł w życie 1.1.1958 r. Traktat, który przejął z Raportu Spaaka idee dotyczące celów i struktury Wspólnoty, był w pierwotnej wersji obszernym aktem prawnym składającym się z 248 artykułów, 4 aneksów i 9 protokołów oraz konwencji, na mocy której stowarzyszono z EWG kraje i terytoria zamorskie. Artykuł 2 TEWG wymieniał cele, które miały być realizowane przez ustanowienie wspólnego rynku oraz przyjęcie wspólnej polityki gospodarczej, natomiast art. 3 skonkretyzował środki służące wypełnieniu stojących przed Wspólnotą zadań. Wykonanie tych zadań zapewnić miał system instytucjonalny Wspólnoty, w skład którego weszły:

1) Rada, jako ciało prawodawcze o charakterze międzyrządowym;

2) Komisja, jako instytucja wykonawcza o charakterze ponadnarodowym;

3) Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne (złożone z reprezentantów parlamentów narodowych), jako instytucja o charakterze w pewnym stopniu kontrolnym, w małym stopniu uczestnicząca w procesie prawotwórczym;

4) Trybunał Sprawiedliwości (instytucja o charakterze ponadnarodowym).

Powołano również Komitet Ekonomiczno-Społeczny, jako instytucję po-mocniczą.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą podlegał wielokrotnym modyfikacjom. Między innymi na mocy późniejszego Traktatu z Maastricht dokonano zmiany nazwy Wspólnoty z Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej na Wspólnotę Europejską (tytuł traktatu tworzącego podstawę prawną dla jej funkcjonowania został odpowiednio zmodyfikowany). Zgodnie z postanowieniami Traktatu z Lizbony, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską został poddany rewizji, w wyniku której UE jest następcą prawnym Wspólnoty Europejskiej (art. 1 TUE). Należy przez to rozumieć, że Wspólnota Europejska przestała funkcjonować w obrocie prawnomiędzynarodowym jako podmiot prawa międzynarodowego. Sam Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską pozostał w mocy, lecz zmieniono jego nazwę na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

3. Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom)

21

Dnia 25.3.1957 r. w Rzymie państwa uczestniczące w procesie integracyjnym podpisały również Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Traktat ten, który w pierwotnej wersji składał się z 225 artykułów, 5 załączników i 3 protokołów, także został zawarty na czas nieokreślony i wszedł w życie 1.1.1958 r. Podobnie jak w przypadku EWG, również Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej przewidywał powołanie następujących głównych instytucji Wspólnoty:

1) Rady;

2) Komisji;

3) Europejskiego Zgromadzenia Parlamentarnego;

4) Trybunału Sprawiedliwości.

Rolę pomocniczą pełnił Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Traktat z Lizbony dokonał gruntownych zmian w Traktacie o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej; podtrzymał jednak odrębną podmiotowość Euratomu, jako organizacji międzynarodowej, pozostającej w ścisłym związku instytucjonalnym z UE30.

4. Traktaty o połączeniu instytucji trzech Wspólnot Europejskich

22

Wraz z traktatami założycielskimi dla EWG oraz EWEA 25.3.1957 r. został podpisany Układ o wspólnych organach Wspólnot Europejskich (tzw. pierwszy traktat fuzyjny). Na jego mocy, Zgromadzenia Parlamentarne oraz Trybunały Sprawiedliwości przewidziane w poszczególnych traktatach założycielskich zostały przekształcone w jedno Zgromadzenie Parlamentarne oraz jeden Trybunał Sprawiedliwości dla wszystkich trzech Wspólnot Europejskich. Dopełnieniem procesu kształtowania wspólnych organów dla EWWIS, EWG oraz EWEA było połączenie Rad Ministrów oraz Komisji na mocy Układu z 8.4.1965 r. (tzw. drugi traktat fuzyjny).

5. Jednolity Akt Europejski

23

Kolejnym etapem na drodze rozwoju ponadnarodowego, a także międzyrządowego nurtu integracji europejskiej było przyjęcie przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich w lutym 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego, który wszedł w życie 1.7.1987 r. i był pierwszą znaczącą rewizją traktatów założycielskich31. Jednolity Akt Europejski jest dokumentem krótkim, bo zawierającym 34 artykuły ujęte w trzech częściach. Pierwsza część zawiera stosunkowo małą liczbę wspólnych postanowień, z których jedno, zapisane w art. 2 JAE dało formalne uznanie Rady Europejskiej. Jednolity Akt Europejski ustanowił Radę Europejską, instytucjonalizując w ten sposób odbywające się od pewnego czasu konferencje szefów państw i rządów państw członkowskich (szerzej zob. Nb. 110 i n.).

24

Druga część dotyczy poprawek i uzupełnień do traktatów założycielskich w takich sprawach, jak m.in. tryb głosowania w Radzie, procedury legislacyjne współpracy i zgody w ramach ówczesnej EWG oraz sprawy związane z powołaniem Sądu Pierwszej Instancji. Trzecia część Jednolitego Aktu Europejskiego formalizowała procedury dotyczące Europejskiej Współpracy Politycznej (EWP).

25

Na płaszczyźnie prawa materialnego wprowadzono do zakresu działalności EWG nowe polityki (np. ochronę środowiska) i postanowiono o utworzeniu do 31.12.1992 r. rynku wewnętrznego, który zgodnie z traktatową definicją stanowi obszar bez granic wewnętrznych, na którym zostaje zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału (obecny art. 26 TfUE). W Preambule Jednolitego Aktu Europejskiego państwa członkowskie wyraziły wolę przekształcenia stosunków między sobą w UE budowaną na fundamentach istniejących Wspólnot Europejskich oraz EWP.

26

Należy zwrócić uwagę na niehomogeniczny charakter Jednolitego Aktu Europejskiego. Dokument ten z jednej strony wniósł ważne zmiany do trzech traktatów wspólnotowych, z drugiej, po raz pierwszy skodyfikował zagadnienia współpracy politycznej między państwami członkowskimi. Jednolity Akt Europejski nie połączył obu torów integracji europejskiej w jeden system instytucjonalny, lecz ujął je w jednym dokumencie, uzupełniając tekst wspólnymi postanowieniami w tytule I oraz postanowieniami ogólnymi i końcowymi. Dokument ten podkreślał odrębne podstawy prawne Wspólnot i EWP oraz odrębne warunki i cele właściwe dla instytucji Wspólnot i EWP.

Z powyższego wynika, że Jednolity Akt Europejski, zapewniając dalszy dwutorowy rozwój integracji, równocześnie w pewnym stopniu zapoczątkował połączenie obydwu tych torów, m.in. przez przyznanie Radzie Europejskiej prawa podejmowania działań w obu obszarach integracji (art. 2 JAE). Przepisy Jednolitego Aktu Europejskiego przyczyniły się także do skoncentrowania procesu podejmowania decyzji w Radzie, przy stałym udziale Komisji i Parlamentu Europejskiego, oraz do określenia wzajemnej zależności polityk zewnętrznych Wspólnot i EWP (art. 30 pkt 5 JAE, uchylony następnie przez Traktat z Maastricht). Jednolity Akt Europejski uczynił ze Wspólnot i EWP dwa nierozłączne filary, stanowiące podstawy dla procesu tworzenia UE.

6. Traktaty o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht, Traktat z Amsterdamu oraz Traktat z Nicei)

27

Na mocy art. 236 ówczesnego TEWG w grudniu 1989 r. została zwołana do Strasburga konferencja przedstawicieli rządów państw członkowskich, która miała na celu przygotowanie zmian traktatowych umożliwiających urzeczywistnienie unii gospodarczo-walutowej. Wobec zmian politycznych w Europie (zjednoczenie Niemiec, zmiany polityczne w Europie Środkowej i Wschodniej), w czerwcu 1990 r. Rada Europejska postanowiła o zwołaniu kolejnej konferencji dotyczącej unii politycznej. Prace obu konferencji zostały zakończone rok później. Dwa uzgodnione dokumenty, a mianowicie Traktat o Unii Gospodarczo-Walutowej oraz Traktat o Unii Politycznej, zostały połączone w jeden tekst Traktatu o Unii Europejskiej, który podpisano w Maastricht 7.2.1992 r.32

28

Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht), który wszedł w życie 1.11.1993 r., w swoim pierwotnym kształcie był umową międzynarodową składającą się z preambuły i dyspozycji ujętej w siedmiu tzw. tytułach. Postanowienia zawarte w tytułach I, V, VI i VII dotyczyły celów i struktury UE oraz jej II i III filaru, a więc Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. W pozostałym zakresie Traktat z Maastricht modyfikował traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich. Należy więc zauważyć, iż podobnie jak Jednolity Akt Europejski, Traktat z Maastricht miał niejednorodną strukturę. Z jednej strony bowiem tworzył podstawy prawne dla nowych form współdziałania państw w ramach II i III filaru UE, z drugiej zawierał postanowienia nowelizujące obowiązujące: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Jak już wspomniano, to właśnie Traktat z Maastricht wprowadził zmianę nazwy: Europejska Wspólnota Gospodarcza na: Wspólnota Europejska.

Postanowienia Traktatu z Maastricht dokonały wielu istotnych modyfikacji Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W pierwszej kolejności należy wymienić włączenie do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską przepisów traktatowych dotyczących Unii Gospodarczej i Walutowej. Ponadto do ww. Traktatu wprowadzone zostały postanowienia w sprawie obywatelstwa UE oraz zasady pomocniczości. Przewidziano również procedurę współdecydowania w procesie stanowienia pochodnego prawa w ramach Wspólnoty Europejskiej. Zakres materialnej płaszczyzny działalności Wspólnoty Europejskiej został poszerzony o politykę społeczną, polityki dotyczące oświaty, kształcenia i młodzieży, kultury, zdrowia, ochrony konsumenta, przemysłu i sieci transeuropejskich.

29

Kolejnym etapem w rozwoju UE i Wspólnot Europejskich była zwołana w 1996 r. konferencja międzyrządowa państw członkowskich, która miała na celu przede wszystkim przygotowanie reformy instytucjonalnej UE w związku z przewidywanym rozszerzeniem o państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Przyjęty na posiedzeniu Rady Europejskiej w czerwcu 1997 r. Traktat z Amsterdamu33 zmodyfikował Traktat o Unii Europejskiej, a także traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich. Traktat ten wszedł w życie 1.5.1999 r. Należy zauważyć, iż ma on dość skomplikowaną strukturę obejmującą liczne protokoły, załączniki i deklaracje. W trakcie negocjacji Traktatu z Amsterdamu w ramach konferencji międzyrządowej z rozmaitych względów nie udało się przeprowadzić planowanej uprzednio reformy instytucjonalnej (m.in. modyfikacji składu Komisji i systemu głosowania większością kwalifikowaną w Radzie). Natomiast określono wyraźnie zasady, na jakich opiera się UE i w związku z tym przewidziano możliwość zawieszenia w pewnych prawach państwa członkowskiego, naruszającego przepisy traktatu34. Ponadto wprowadzono postanowienia dotyczące tzw. ściślejszej współpracy, zarówno w ramach Wspólnoty Europejskiej, jak też III filaru UE. Ważną decyzją było uwspólnotowienie polityki azylowej, wizowej i imigracyjnej, które znalazły podstawy prawne w tytule IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Warto dodać, iż zmieniono nazwę III filaru UE na Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych i rozszerzono częściowo jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości na III filar UE. Dokonano także wielu istotnych zmian w ramach II filaru UE (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa), w tym m.in. zwiększono zakres podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie. Ponadto traktat wprowadził liczne zmiany o mniejszym znaczeniu35.

30

Kolejnym traktatem na drodze rozwoju integracji europejskiej był podpisany 26.2.2001 r. Traktat z Nicei36. Potrzeba zmian w istniejących traktatach pojawiła się już przed wejściem w życie Traktatu z Amsterdamu, a podstawową przyczyną była perspektywa akcesji nowych państw członkowskich z Europy Środkowej i Wschodniej. Należy pamiętać, iż struktura instytucjonalna Wspólnot Europejskich została pierwotnie stworzona dla sześciu państw członkowskich i bez pogłębionych modyfikacji funkcjonowała przy UE składającej się z piętnastu państw. Było więc oczywiste, że bez daleko idącej reformy poszerzonej UE groził paraliż w procesie podejmowania decyzji. Postanowienia art. 2 Protokołu do Traktatu z Amsterdamu w sprawie instytucji Unii Europejskiej zakładały zwołanie konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich w celu dokonania oceny postanowień traktatów w zakresie, w jakim dotyczyły one struktury instytucjonalnej UE, najpóźniej na rok przed momentem, w którym liczba państw członkowskich mogłaby przekroczyć dwadzieścia. Zmiany te zostały przeprowadzone w ramach konferencji międzyrządowej, która w 2000 r. przygotowała tekst Traktatu z Nicei. Warto zauważyć, iż pkt 2 Deklaracji Nr 23 w sprawie przyszłości Unii przyjętej w trakcie konferencji międzyrządowej i dołączonej do Aktu Końcowego Traktatu z Nicei stanowi, że ratyfikacja Traktatu z Nicei zamyka zmiany instytucjonalne niezbędne do przystąpienia nowych państw członkowskich37. Traktat po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie wszedł w życie 1.2.2003 r.38

31

Z formalnoprawnego punktu widzenia Traktat z Nicei jest umową międzynarodową zmieniającą Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i inne związane z nimi akty prawne. Traktat składa się z bardzo krótkiej preambuły i dwóch części.

Część pierwsza zbudowana jest z sześciu bardzo obszernych przepisów, w których zawarto zmiany wnoszone do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego oraz Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. W części drugiej (art. 7–13) znalazły się postanowienia przejściowe i końcowe. Artykuły 7, 8 i 9 dotyczą uchylenia postanowień Protokołów dotyczących Statutu Trybunału Sprawiedliwości. Artykuł 10 uchyla decyzję Rady ustanawiającą Sąd Pierwszej Instancji (z wyjątkiem art. 3). Pozostałe przepisy tej części Traktatu mają charakter typowych dla umów międzynarodowych przepisów końcowych. Traktat został zawarty na czas nieokreślony.

Do Traktatu z Nicei dołączono cztery Protokoły:

1) w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej;

2) w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości;

3) o skutkach finansowych wygaśnięcia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali oraz o Funduszu Badawczym Węgla i Stali;

4) w sprawie art. 67 TWE.

Ponadto do Aktu Końcowego Konferencji dołączono dwadzieścia cztery Deklaracje przyjęte przez Konferencję i trzy Deklaracje, które Konferencja odnotowała.

32

Zmiany wprowadzone do traktatów dotyczące instytucji UE obejmowały zarówno kwestie, które nie były bezpośrednio związane z procesem rozszerzenia Unii, jak też modyfikacje przygotowujące struktury instytucjonalne na przyjęcie państw Europy Środkowej i Wschodniej. Regulacje wprowadzone przez Traktat z Nicei dotyczyły więc m.in. takich spraw, jak skład, procedury podziału miejsc w instytucjach ówczesnych Wspólnot Europejskich. Szczegóły zawarte zostały w Protokole i Deklaracji w sprawie rozszerzenia Unii oraz Deklaracji w sprawie progu większości kwalifikowanej w procedurze głosowania w Radzie (zostały one później zawarte w Traktacie Akcesyjnym). Ustalono m.in. nowe zasady podziału głosów w Radzie i skład liczbowy Komisji. Dokonano również alokacji mandatów w Parlamencie Europejskim, Trybunale Obrachunkowym, Komitecie Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitecie Regionów. Bardzo istotnym zmianom zostały poddane struktury sądowe ówczesnych Wspólnot Europejskich39.

Inne znaczące zmiany wiązane ze zwiększoną rolą Komisji i Parlamentu Europejskiego dotyczyły ściślejszej współpracy, która w Traktacie z Nicei została nazwana wzmocnioną współpracą (ang. enhanced cooperation). Należy przypomnieć, iż chodzi tu o możliwość głębszej integracji między grupami państw członkowskich40. Znowelizowany został również art. 7 TUE dotyczący uznania państwa członkowskiego za winne poważnego i trwałego naruszenia zasad zawartych w art. 6 TUE (co w konsekwencji może prowadzić do zawieszenia takiego państwa w niektórych jego prawach). Wprowadzono też zmiany do ówczesnych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej w części poświęconej WPZiB. Przyjęte modyfikacje związane były m.in. z podkreśleniem niezależności we wzajemnych stosunkach między UE i Unią Zachodnioeuropejską, procedurą głosowania większością kwalifikowaną w sprawach umów międzynarodowych dotyczących WPZiB i mianowania specjalnego przedstawiciela mającego mandat w odniesieniu do szczególnych kwestii WPZiB.

33

Ustanowienie UE przyczyniło się do zbliżenia obydwu kierunków integracji europejskiej: nurt ponadnarodowy/wspólnotowy rozwijał się w ramach I filaru Unii – Wspólnot Europejskich, zaś rozwój nurtu międzyrządowego wiązał się z realizacją pozawspólnotowych zadań UE, tj. zadań wynikających z jej ówczesnych II i III filaru, a więc dotyczących WPZiB oraz Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych. Taka struktura traktatów sprawiała, że WPZiB oraz Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych przyjmowały formy zgodne z procedurą i postanowieniami zawartymi w tytułach V i VI oraz w postanowieniach wspólnych i końcowych Traktatu o Unii Europejskiej. Kwestie podejmowane w obrębie spraw określonych w tych tytułach należały do decyzji Rady, a więc zależały od państw członkowskich. Ich międzyrządowy charakter podkreślało również częściowe wykluczenie tych spraw spod jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości nie sprawował kontroli nad państwami członkowskimi w kwestiach związanych ze stosowaniem przez nie przepisów Traktatu o Unii Europejskiej zawartych w postanowieniach wspólnych oraz w tytułach V i VI TUE. Trybunał nie był również właściwy do wydawania orzeczeń prejudycjalnych czy orzekania o zgodności z prawem działań UE podejmowanych w sprawach związanych z II filarem UE, natomiast w III filarze jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości w zakresie orzeczeń prejudycjalnych miała charakter fakultatywny. Postanowienia wspólne Traktatu o Unii Europejskiej oraz postanowienia tytułów V i VI należałoby więc traktować jako elementy międzyrządowe, natomiast postanowienia końcowe (tytuł VIII) oraz postanowienia dotyczące zmian traktatów (tytuły II–IV) jako ponadnarodowe.

Należy również pamiętać, że postanowienia dotyczące międzyrządowego nurtu Traktatu o Unii Europejskiej w żaden sposób nie naruszały traktatów wspólnotowych lub późniejszych aktów je zmieniających albo uzupełniających, a UE zobowiązana była do respektowania acquis communautaire. Wypełnienie tego warunku mogło być dochodzone przed Trybunałem Sprawiedliwości w stosunku do instytucji wspólnotowych, podejmujących działania będąc w dyspozycji UE (jednolite ramy instytucjonalne) oraz państw członkowskich (ówczesny art. 47 TUE, należący do postanowień końcowych Traktatu o Unii Europejskiej, poddany był kognicji Trybunału Sprawiedliwości)41.

Traktat o Unii Europejskiej poszerzył obszar obu płaszczyzn integracyjnych. Dotyczyło to zarówno sfery współpracy wspólnotowej, która mogła niekiedy obejmować jeszcze szerszy zakres bez konieczności wprowadzania zmian do traktatów, jak i sfery współpracy międzyrządowej państw członkowskich, ponieważ współpraca w zakresie tytułu V TUE obejmowała potencjalnie całość polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Natomiast w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej płaszczyzna ta wciąż była ograniczona do kwestii objętych tytułem VI TUE. Zawarty w ówczesnym art. 2 TUE przepis o zachowaniu i rozbudowywaniu przez UE acquis communautaire był interpretowany jako rodzaj gwarancji, że zmiany traktatu poczynione będą bez naruszenia kierunku rozwoju ponadnarodowego nurtu integracji europejskiej, podobnie jak ówczesny art. 5 TWE (zasada pomocniczości) był rodzajem gwarancji rozwoju nurtu międzyrządowego tego procesu.

7. Konwent Europejski i Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy

34

Fakt, że UE jest organizmem dynamicznie rozwijającym się spowodował, że jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Nicei w 2001 r., państwa członkowskie UE postanowiły o konieczności zadecydowania o zmianach instytucjonalnych i strukturalnych Unii w zmieniającej się rzeczywistości europejskiej i globalnej42. Problematyką tą zajęło się specjalnie powołane w ramach UE ciało – Konwent Europejski, w którego skład weszli przedstawiciele państw członkowskich i kandydujących do członkostwa w UE. Konwent był pomyślany jako szeroka reprezentacja polityczna piętnastu państw członkowskich i trzynastu kandydackich, chociaż czyni mu się zarzuty dotyczące małego poziomu demokracji. Podstawą jest fakt, że państwa kandydujące miały w nim rolę de facto opiniodawczą, mimo że przyznano im teoretycznie równe zasady uczestnictwa. Punktem wyjścia dla dyskusji Konwentu były zagadnienia podniesione w dokumencie pt. Deklaracja w sprawie przyszłości Unii Europejskiej, przyjętym przez Radę Europejską w Laeken w grudniu 2001 r.43 Dokument ten wyznaczył zakres dyskusji Konwentu przygotowującego kolejną konferencję międzyrządową w sprawie reformy instytucjonalnej UE. Deklaracja z Laeken rozszerzyła wstępne ramy debaty zakreślone w dyskusji nad Traktatem z Nicei i dotyczyła problemów, którym UE będzie musiała stawić czoła w najbliższych latach. Jednym z nich była sprawa przybliżenia instytucji europejskich obywatelom UE. Kolejny dotyczył wzmocnienia roli Unii w globalizującym się świecie.

35

W świetle Deklaracji z Laeken, globalizacja powinna oznaczać rozwój, solidarność, moralność i korzystne zmiany we wszystkich krajach, także najuboższych. Unia Europejska powinna więc budować WPZiB oraz realizować program reform gospodarczych. Wypełnienie treścią tych krótko sformułowanych haseł wymaga również reformy instytucjonalnej UE, ponieważ chodzi o to, by w sferze swego funkcjonowania Unia stała się bardziej demokratyczna, przejrzysta i efektywna w działaniach. W związku z tym Deklaracja z Laeken wyznaczyła cztery grupy zagadnień, które wymagały rozwiązania przez obradujący Konwent:

1) bardziej klarowny podział kompetencji między UE i państwami członkowskimi;

2) uproszczenie instrumentów prawnych UE;

3) wzmocnienie legitymizacji demokratycznej, przejrzystości i skuteczności instytucji europejskich;

4) uproszczenie traktatów założycielskich.

36

Prace Konwentu podzielono na etapy, rozpoczynając od wysłuchania propozycji dotyczących zagadnień będących przedmiotem prac Konwentu, przez ich analizę do opracowania roboczego projektu odpowiedniego dokumentu przedstawionego w wersji roboczej w Brukseli 28.10.2002 r.44 Z perspektywy debaty politycznej ciało to dyskutowało więc – najogólniej mówiąc – o tym, czy UE będzie się rozwijać w kierunku struktur federalnych, czy klasycznej (mniej lub bardziej) współpracy międzyrządowej.

37

Ostateczny Projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który został przedstawiony przewodniczącemu Rady Europejskiej na posiedzeniu w Rzymie 18.7.2003 r., stał się przedmiotem obrad i decyzji konferencji międzyrządowej. Warto odnotować, iż zawiesiła obrady 13.12.2003 r. w Brukseli z powodu braku porozumienia co do jego przyjęcia (kontrowersje dotyczyły m.in. zmian instytucjonalnych, w tym m.in. składu Komisji, trybu głosowania w Radzie i Radzie Europejskiej oraz formuły przyjętej w Preambule w kwestii odniesienia do wartości chrześcijańskich). Konferencję wznowiono 17.5.2004 r. Zmieniony ostatecznie projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy został przyjęty 29.10.2004 r.

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy generalnie odpowiadał na postulaty zawarte w Deklaracji z Laeken, a jego struktura obejmowała materię zawartą obecnie w Traktacie z Nicei45. Traktat likwidował trójfilarową konstrukcję UE, zawierając wszystkie traktaty obecnie konstruujące UE w całość, upraszczał więc strukturę prawa pierwotnego UE. Utrzymał jednak odrębność Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, związanego z Unią dotychczasowymi więzami instytucjonalnymi. Dlatego też oceniając stopień wywiązania się Konwentu z legitymacji danej mu przez Deklarację z Laeken w sprawie reformy ustrojowej UE, nie można nie dostrzec ułomności efektów niektórych zabiegów dokonanych w tym względzie. Trzeba też zauważyć, że znosząc trójfilarową konstrukcję UE, Traktat nie zniwelował w zasadzie różnic prawnych występujących między nurtem integracyjnym o charakterze ponadnarodowym a nurtem międzyrządowej współpracy46. Traktat upraszczał ponadto mechanizm podejmowania decyzji, wprowadzając w całym Traktacie jednolite procedury decyzyjne i jednolity katalog źródeł prawa pochodnego. Zupełną nowością była możliwość inicjatywy legislacyjnej pochodzącej od obywateli UE mających prawo zwrócenia się (nie mniej niż milion osób) do Komisji o wszczęcie procedury legislacyjnej.

Nazwa traktatu – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy – nieoddająca w istocie charakteru prawnego traktatu, wywołała daleko idące kontrowersje nie tylko wśród elit politycznych państw europejskich, lecz także w społeczeństwach, które obawiały się, że proces integracji europejskiej zmierza do konstrukcji państwa federalnego i do utraty suwerenności państwowej poszczególnych członków UE. W istocie Traktat miał charakter traktatu rewizyjnego i nie zmierzał do ustanowienia Konstytucji dla Europy.

Traktat, jako umowa prawa międzynarodowego, podlegał ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie UE zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi i miał wejść w życie 1.11.2006 r., pod warunkiem, że do depozytu złożone zostaną wszystkie dokumenty ratyfikacyjne, w przeciwnym zaś razie, pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu do depozytu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. W procesie ratyfikacyjnym łącznie 18 państw wyraziło zgodę na wejście w życie Traktatu. Społeczeństwa Francji i Niderlandów wypowiedziały się w referendach przeciwko ratyfikacji Traktatu i ostatecznie Traktat nie wszedł w życie. W tej sytuacji Rada Europejska wezwała państwa członkowskie do „refleksji” i przeanalizowania środków prawnych, które mogłyby służyć kontynuowaniu reform UE.

Na początku 2007 r. zaczęła kształtować się wizja nowego traktatu rewizyjnego, dla którego punktem odniesienia byłaby treść zmodyfikowanego traktatu konstytucyjnego. W czasie Prezydencji niemieckiej potwierdzono to założenie. Podkreślono jednak fakt rezygnacji z wszelkich elementów nawiązujących do pojęcia konstytucji, zrezygnowano z wpisania symboli UE do traktatu, podobnie, jak zrezygnowano z nazwy funkcji Ministra Spraw Zagranicznych UE oraz z nowych nazw aktów prawa wtórnego UE (Traktat Konstytucyjny przewidywał tworzenie ustaw europejskich oraz europejskich ustaw ramowych), pozostając przy tradycyjnych terminach znanych wcześniej prawu UE. Zrezygnowano też z wprowadzenia przepisu o pierwszeństwie prawa UE przed krajowymi porządkami prawnymi państw członkowskich Unii. Należy wyraźnie zaznaczyć, że propozycje zawarte wcześniej w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy zostały poddane gruntownej analizie i przeredagowaniu oraz uzupełnieniu, przy równoczesnym eliminowaniu rozwiązań budzących kontrowersje. Ostateczny kompromis w sprawie traktatu rewizyjnego osiągnięto w czasie spotkania Rady Europejskiej w dniach 21–23.6.2007 r., a podpisano w Lizbonie 13.12.2007 r.47

8. Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Traktat z Lizbony)

38

Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, jako traktat rewizyjny, składa się z 7 artykułów. Na podstawie art. 1 wprowadzono zmiany do Traktatu o Unii Europejskiej, który zachował swoją nazwę48, natomiast na podstawie art. 2 wprowadzono zmiany do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który otrzymał nową nazwę – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej49. Artykuł 3 stanowi, że Traktat z Lizbony został przyjęty na czas nieokreślony. Artykuł 5 zawiera postanowienia dotyczące ujednolicenia numeracji przepisów zawartych w Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, natomiast art. 7 wylicza języki autentyczne Traktatu z Lizbony. Artykuł 6 Traktatu z Lizbony dotyczy klauzuli ratyfikacyjnej oraz zagadnień wejścia w życie tego Traktatu50. Artykuł 4 odsyła do Protokołu 1 załączonego do Traktatu z Lizbony, na mocy którego dokonywane są zmiany w obowiązujących na mocy Traktatu z Nicei Protokołach oraz do Protokołu 2, na mocy którego dokonywane zostały zmiany w Traktacie o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Depozytariuszem Traktatu z Lizbony, podobnie jak pozostałych traktatów założycielskich oraz je modyfikujących, jest rząd Republiki Włoskiej (art. 7).

Z punktu widzenia prawa instytucjonalnego do najważniejszych zmian należą:

1) traktatowe uznanie osobowości prawnej UE (art. 47 TUE);

2) określenie zakresu kompetencji powierzonych UE;

3) rozgraniczenie kompetencji Unii i państw członkowskich UE;

4) wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego i wyraźne określenie jego kompetencji prawodawczych;

5) wzmocnienie roli parlamentów krajowych państw członkowskich UE;

6) nadanie Karcie Praw Podstawowych charakteru prawnie wiążącego i sprecyzowanie warunków jej stosowania;

7) stworzenie podstaw prawnych dla przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

8) nowa typologia aktów prawa pochodnego;

9) reforma procedur stanowienia prawa wtórnego;

10) reforma procedur rewizji prawa pierwotnego;

11) przyjęcie jako zasady ogólnej formuły kwalifikowanej większości głosów przy podejmowaniu decyzji zgodnie z tzw. zasadą podwójnej większości.

9. Charakter relacji między Traktatami o Unii Europejskiej i funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej

39

Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony trzon prawa pierwotnego Unii Europejskiej tworzą Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz Karta Praw Podstawowych UE. Rodzi to pytanie odnośnie do wzajemnych relacji między wymienionymi aktami prawnymi.

Sprawa jest dość prosta jeśli chodzi o relacje między Traktatem o Unii Europejskiej a Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z dyspozycją art. 1 TUE „oba te Traktaty mają taką samą moc prawną”. Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku relacji między Traktatem o Unii Europejskiej, Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Na podstawie Protokołu dołączonego do Traktatu z Lizbony, zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, EWEA zachowując podmiotowość prawnomiędzynarodową, pozostaje w związku instytucjonalnym z UE, której instytucje służą jako ramy instytucjonalne EWEA. Protokół uchylił cały szereg przepisów dotyczących struktury instytucjonalnej i mechanizmu działania EWEA, wprowadzając w to miejsce instrumenty i mechanizmy przewidziane dla UE, łącznie z przepisami dotyczącymi budżetu EWEA, który jest częścią budżetu Unii.

Z punktu widzenia oceny natury relacji prawnej między Traktatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, konieczne jest określenie charakteru modelu prawnego tych traktatów. Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają charakter traité-cadre, ponieważ dotyczą szerokiego spektrum zagadnień i zawierają przepisy dotyczące postępującej realizacji celów wyznaczonych w Traktacie o Unii Europejskiej. Z tych powodów było więc niemożliwe zawarcie w nich szczegółowych, wyczerpujących przepisów dotyczących wszystkich zdarzeń prawnych, które mogą mieć miejsce w tak szeroko zakrojonej prawnej i czasowo nieograniczonej przestrzeni traktatowej. Przeciwnie zaś, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, powiązany z UE więzami instytucjonalnymi i przepisami dotyczącymi budżetu, ma charakter traité-loi i dlatego pozostawia niewielką przestrzeń dla regulacji w trybie aktów prawa wtórnego UE.

40

Ponieważ działanie trzech traktatów obejmuje różne zakresy kompetencji, ale łączą je więzy instytucjonalne, aktualnie powstaje pytanie o wzajemne relacje między Traktatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej a Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Z analizy przepisów poszczególnych traktatów wynika, że dwa pierwsze traktaty nie mają generalnie zastosowania w sprawach uregulowanych w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, chyba że przewidują one wyraźnie inne regulacje, o czym stanowi ww. Protokół. W przypadku braku odpowiednich regulacji dany problem jest regulowany zgodnie z postanowieniami Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. W ten sposób przepisy Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej funkcjonują w sferze instytucjonalnej jako lex generalis, które w razie potrzeby może uzupełnić leges speciales zawarte w przepisach Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.

Praktyka pokaże, jak te wzajemne relacje będą postrzegane przez instytucje sądowe UE w przyszłości. Dotychczasowa praktyka Trybunału Sprawiedliwości w tej materii konsekwentnie podkreślała związek między traktatami założycielskimi, decydując o powszechnym obowiązywaniu normy, która była pierwotnie zawarta tylko w jednym z traktatów założycielskich51. Ponieważ stanowisko to wynika m.in. z zasady jednorodności prawa UE, może zostać – jak się wydaje – podtrzymane również w przyszłości.

Odmienną kwestią pozostaje status Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Choć Karta formalnie nie była częścią Traktatu z Lizbony, niemniej jednak za pośrednictwem zmodyfikowanego art. 6 TUE nadano jej charakter wiążący. Co więcej, zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 TUE ma ona ,,taką samą moc prawną jak Traktaty”52. Jest więc częścią prawa pierwotnego UE.

§ 3. Charakter prawny Unii Europejskiej

I. Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa

41

Wejście w życie Traktatu z Lizbony w zasadzie zakończyło dyskusję związaną z pytaniem, czy UE jest organizacją międzynarodową w świetle prawa międzynarodowego, chociaż nie zakończyło dyskusji na temat jej kwalifikacji w tej kategorii instytucji międzynarodowych53. Doktryna prawa międzynarodowego generalnie określa organizację międzynarodową jako formę współpracy państw, a także innych podmiotów prawa międzynarodowego, opartą na umowie międzynarodowej, posiadającą stałe organy i realizującą samodzielne cele. Uważa się też, że organizacje międzynarodowe powinny być wyposażone w podmiotowość prawnomiędzynarodową, chociaż przykłady takich organizacji, jak Unia Gospodarcza Państw Beneluxu czy Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, wydają się przeczyć takiemu stanowisku. Państwa mogą (i zazwyczaj to czynią) wyposażyć organizację w atrybuty podmiotowości prawnomiędzynarodowej i wówczas określa się ją jako podmiotowość pochodną, przypisaną organizacji z woli państw. Z analizy Traktatu z Lizbony wynika, że UE spełnia wszystkie wymogi konieczne dla zakwalifikowania instytucji funkcjonującej w obrocie prawnomiędzynarodowym jako organizacji międzynarodowej.

42

Zaczynając od analizy umowy międzynarodowej, jako podstawy działania organizacji międzynarodowej, należy uznać, że wymóg ten został spełniony. Podstawą prawną UE są umowy międzynarodowe, tj. Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zmodyfikowane przez Traktat z Lizbony). Niewątpliwie są to traktaty międzynarodowe w rozumieniu Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23.5.1969 r.54

43

Ogólne cele i zadania UE określa art. 3 TUE. Cele te są uzupełnione przepisami dotyczącymi celów w zakresie WPZiB. Unia Europejska posiada również własną strukturę instytucjonalną oraz mechanizmy działania. Traktat z Lizbony przyznaje również explicite UE prawo do zawierania umów międzynarodowych. Wcześniejsza praktyka UE w tej materii antycypowała niejako rozwiązania Traktatu z Lizbony, który wprowadził do Traktatu o Unii Europejskiej przepis nadający Unii podmiotowość prawną (art. 47 TUE)55. Przepis ten pozostaje w bezpośrednim związku z art. 1 TUE, zgodnie z którym podstawę UE stanowią Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ponadto, UE zastąpiła Wspólnotę Europejską i jest jej sukcesorem prawnym, czyli przejęła jej prawa i obowiązki w obrocie prawnym. Jak zostało to odnotowane, nie doszło do przejęcia przez Unię EWEWA, a jednocześnie stosunek UE do EWEA nie jest zupełnie jednoznaczny, w sensie separacji tych dwóch organizacji międzynarodowych jako odrębnych podmiotów prawa międzynarodowego, ponieważ obok więzi instytucjonalnej, obydwie organizacje związane są również więzami budżetowymi. Jak się wydaje, sprawa wzajemnego stosunku UE i EWEA będzie wymagała dalszego określenia. Na taką konieczność wskazywano już w czasie obrad Konwentu, a myśl tę kontynuuje wspólna Deklaracja Nr 54 RFN, Irlandii, Węgier, Austrii i Szwecji, której przedmiotem jest postulat szybkiego zwołania konferencji międzyrządowej w celu aktualizacji Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej.

44

Unia Europejska posiada też własne przywileje i immunitety, prawo wnoszenia roszczeń i ponoszenie odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej oraz korzysta z prawa legacji. Unia posiada wtórne prawo legacji56.

45

Podejmując próbę klasyfikacji UE ze stanowiska prawa międzynarodowego, w kształcie nadanym jej przez Traktat z Lizbony, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter wzajemnych stosunków między państwami członkowskimi UE inter se oraz stosunków między państwami członkowskimi UE a Unią, jako instytucją prawa międzynarodowego, (poza zakresem WPZiB). W ocenie tych relacji generalnie nie ma zastosowania powszechne prawo międzynarodowe, a stosuje się prawo unijne, które jest systemem normatywnym regulującym stosunki między państwami członkowskimi UE, instytucjami Unii inter se, instytucjami UE i państwami członkowskimi oraz innymi osobami fizycznymi oraz prawnymi określonymi w normach tego systemu, które często nazywa się w literaturze prawnomiędzynarodowej – prawem ponadnarodowym (ang. supranational), a w terminologii nauk politycznych – częściej prawem wspólnotowym, zapewne ze względu na historię kształtowania się UE i tzw. wspólnotową metodę stanowienia prawa.

Pojęcie ponadnarodowości pojawiło się jako termin prawny w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Podobne sformułowanie znalazło się w odrzuconym Traktacie o Europejskiej Wspólnocie Obronnej (art. 1). Żaden z tych przepisów nie definiował tego pojęcia, a z analizy ich treści nie wynikało nic ponad to, że mamy do czynienia ze znaną prawu międzynarodowemu zasadą uznania międzynarodowego charakteru funkcji urzędników organizacji międzynarodowych. Postanowienia Traktatu o utworzeniu wspólnej Rady i Komisji z 1965 r. uchyliły art. 9 TEWWiS, a Traktat o Wspólnocie Obronnej nie wszedł w życie i tym samym termin „ponadnarodowy” stracił charakter terminu prawnego.

46

Pojęcie to zakorzeniło się jednak na dobre w doktrynie i praktyce stosunków międzynarodowych, które nadały mu walor terminu prawniczego i politycznego, opartego na analizie funkcji szczególnych cech, wcześniej właściwych tylko wspólnotowemu elementowi systemu prawnego UE a po reformie systemu instytucjonalnego i sposobu podejmowania decyzji oraz katalogu aktów prawnych zawartej w Traktacie z Lizbony, w zasadzie całemu systemowi (poza WPZiB). Wobec ciągłości działania instytucji UE w ramach systemu instytucjonalnego UE i w oparciu o zasadę poszanowania całego dorobku Unii, charakterystycznymi cechami tego systemu jest nagromadzenie ilościowe i szczególne zintensyfikowanie występowania następujących cech:

1) istnienie organów, których decyzje nie zależą od woli państw,

2) podejmowanie decyzji większością głosów, które obowiązują wszystkie państwa członkowskie,

3) organy same realizują podjęte decyzje lub sprawują nadzór nad zgodną z prawem ich realizacją przez państwa członkowskie,

4) prawo UE może tworzyć uprawnienia i zobowiązania po stronie wszystkich jego podmiotów, w tym podmiotów indywidualnych; a do rozstrzygania wątpliwości w tym względzie uprawnione są organy sądownicze państw członkowskich.

47

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali posługiwał się terminem supranational (ponadnarodowy) wziętym z autentycznego tekstu francuskiego traktatu i w kontekście przepisu art. 9 dotyczył w istocie trybu powoływania składu Wysokiej Władzy (zgodnie z późniejszą terminologią – Komisji), której członkowie nie reprezentowali państw członkowskich, lecz byli niezależnie mianowanymi funkcjonariuszami reprezentującymi interesy Wspólnoty. Taki sam poziom niezależności, ale już bez użycia terminu supranational został określony dla członków Komisji. Również członkowie Parlamentu Europejskiego, Trybunału Obrachunkowego i sędziowie Trybunału Sprawiedliwości UE nie reprezentują w tych instytucjach państw członkowskich, lecz działają niezależnie w interesie UE. Przy okazji nie można jednak nie zauważyć faktu, że kandydatury na wspomniane stanowiska, poza Parlamentem Europejskim, nie pochodzą z powszechnego wyboru dokonanego przez obywateli, a są przedstawiane przez państwa członkowskie w wyniku różnych procedur. Co więcej, np. sędziowie Trybunału Sprawiedliwości UE mianowani są za wspólnym porozumieniem państw członkowskich.

48

Z rozważaniami dotyczącymi charakteru prawnego UE bezpośrednio wiąże się kwestia obowiązywania aktów prawnych podejmowanych przez uprawnione instytucje. Zgodnie z normami powszechnego prawa międzynarodowego, uchwały organizacji międzynarodowych nie wiążą państw wbrew ich woli. Zasada ta znalazła także potwierdzenie w wymogu jednomyślności w Radzie, przewidzianym w przepisach prawa traktatowego UE. Należy jednak pamiętać, iż od wejścia w życie Traktat z Lizbony podstawowym trybem podejmowania decyzji przez Radę jest większość kwalifikowana (warto pamiętać, iż kolejne zmiany traktatowe począwszy od lat 80. XX w. rozszerzały tryb głosowania większością kwalifikowaną na kolejne obszary prawa wspólnotowego). Nie wpływa to na fakt, że akty prawne obowiązują wszystkie państwa członkowskie, a Trybunał Sprawiedliwości UE odrzuca możliwość wnoszenia zastrzeżeń do prawa UE, podkreślając, że działania prawotwórcze podejmowane przez UE nie mogą być traktowane jak działalność traktatowa państw w rozumieniu prawa międzynarodowego ze względu na sposób, w jaki autonomiczne instytucje UE podejmują uchwały prawotwórcze. Praktyka Trybunału Sprawiedliwości UE dowodzi, że normy systemu UE muszą być interpretowane w jednakowy sposób we wszystkich państwach członkowskich, ponieważ nierówne traktowanie podmiotów prawa unijnego jest naruszeniem zasady jednolitości jego stosowania57.

49

Instytucje UE wykonują podjęte decyzje lub sprawują nadzór nad ich realizacją przez państwa członkowskie. Ten sposób stosowania prawa UE nazywa się unijną administracją pośrednią. Do egzekwowania stosowania przepisów prawa UE powołane są zarówno sądy państw członkowskich, jak też inne właściwe organy (np. w zakresie prawa konkurencji). Równocześnie należy zauważyć, że prawo UE przewiduje kontrolę państw członkowskich dalej idącą, niż ma to miejsce w powszechnym prawie międzynarodowym, a szczególnym tego przejawem są postępowania w trybie art. 258 TfUE oraz art. 260 TfUE.

50

Odmiennie niż inne organizacje międzynarodowe UE stworzyła swój własny porządek prawny, którego istotną cechą szczególną jest możliwość powoływania się przez osoby fizyczne i prawne na bezpośrednio skuteczne postanowienia prawa UE oraz prymat tego prawa nad prawem wewnętrznym państw członkowskich. Państwa członkowskie powołały ów porządek prawny, tym samym ograniczając wykonanie niektórych atrybutów swej suwerenności i przekazując je na czas nieokreślony na rzecz UE. Wprawdzie orzecznictwo sięga czasów EWG, niemniej pozostaje nadal aktualne w odniesieniu do prawa UE.

Wyrok TS z 5.2.1963 r. w sprawie 26/62 NV Algemene Transport en Expeditie Ondernemig van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration58

Stan faktyczny: Trybunał Sprawiedliwości otrzymał pytanie prejudycjalne od sądu niderlandzkiego w przedmiocie wykładni ówczesnego art. 12 TEWG. W toku postępowania sędziowie odnieśli się do kwestii charakteru prawnego Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.

Teza wyroku:

(...)

3. Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa członkowskie przekazały część swoich suwerennych praw, natomiast jego postanowienia wiążą nie tylko państwa członkowskie, lecz także ich obywateli. Niezależnie od ustawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe może nie tylko nakładać obowiązki na podmioty indywidualne, lecz także może przyznawać im prawa, które stają się częścią ich statusu prawnego. Prawa te powstają nie tylko wtedy, gdy Traktat tak stanowi wprost, ale również na podstawie jasno sformułowanych obowiązków, jakie Traktat nakłada na podmioty indywidualne, państwa członkowskie oraz instytucje Wspólnoty.

(...)

Analogiczne stanowisko TS zajął w opinii 1/91 dotyczącej powołania Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Opinia TS z 14.12.1991 r. w sprawie 1/91 Draft Agreement between the Community, on the one hand, and the countries of the European Free Trade Association, on the other relating to the creation of the European Economic Area59

Teza opinii:

(...)

21. (...) Traktat o EWG, choć zawarty w formie umowy międzynarodowej, stanowi kartę konstytucyjną Wspólnoty opartej na zasadzie praworządności. Zgodnie z konsekwentnym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, traktaty Wspólnotowe utworzyły nowy porządek prawny, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczyły swe prawa suwerenne, a podmiotami są nie tylko państwa lecz także jednostki (...).

W literaturze prawnomiędzynarodowej dyskusja na temat charakteru prawnego UE rozpoczęta wraz z powstaniem EWWiS trwa nieprzerwanie z tą różnicą, że obecnie toczy się już tylko w perspektywie prawniczego terminu – supranational. Generalnie uznaje się, że istota czynników składających się na ponadnarodowość UE nie jest w zasadzie nowa, chodzi tylko o ich natężenie i kumulowanie się w jednej organizacji. W tym systemie w zasadzie jedyną nowością jest kontrola zgodności z prawem aktów UE, jaką sprawuje w większości dziedzin podlegających regulacji Traktatów Trybunał Sprawiedliwości UE (ograniczona kompetencja w dziedzinie WPZiB).

51

Należy jednak zauważyć, że schematu takiej właśnie kumulacji i natężenia cech, skądinąd znanych prawu międzynarodowemu, nie powtórzyła żadna inna organizacja międzynarodowa. Patrząc na proces integracji, można powiedzieć, że UE jest organizacją o ponadnarodowym charakterze funkcji w płaszczyźnie stosunków wewnątrz organizacji, podczas gdy w stosunkach zewnętrznych pozostaje wciąż organizacją międzynarodową o charakterze integracyjnym.

Z przeglądu piśmiennictwa poświęconego charakterowi prawnemu UE, która w zmieniającej się strukturze i mechanizmie działania, funkcjonuje w obrocie prawnomiędzynarodowym od niemal 20 lat, trudno jest wnioskować o wykrystalizowaniu się jakiejś jednolitej, popartej jednoznacznymi dowodami wynikającymi z dotychczasowej praktyki UE, koncepcji dotyczącej jej charakteru. Próby klasyfikacji Unii dają w efekcie różne rodzaje stanowisk generalnie traktujących ją jako nową jakość w katalogu instytucji znanych prawu międzynarodowemu. Z formalnoprawnego punktu widzenia UE jest niewątpliwie organizacją międzynarodową o międzynarodowym i ponadnarodowym charakterze funkcji. Nie można natomiast zaliczyć Unii do takich kategorii, jak państwo federalne czy konfederacja państw. Interesujące jest w tej dyskusji stanowisko Niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, który postrzega UE jako związek państw (niem. Staatenverbund), rozumiejąc przez to związek suwerennych, działających w zasadzie na poziomie międzyrządowym państw, który z jednej strony szanuje narodową tożsamość państw członkowskich, z drugiej zaś uchwala, na podstawie własnego prawa konstytucyjnego, wiążące dla państw członkowskich akty prawne, dzięki czemu poszczególne zadania państwa są realizowane wspólnie i w tym zakresie wspólnie jest wykonywana suwerenna władza60.

52

Ponieważ Traktat z Lizbony wyznacza nowy etap w budowaniu coraz ściślejszego związku między społeczeństwami/państwami Europy, uzasadnione jest pytanie, czy UE stanowi kolejny etap integracji europejskiej, czy też jest wartością nową, samą w sobie, być może nieznaną dotąd społeczności międzynarodowej, nowych wartości w swoim systemie aksjologicznym i wypracowywaniu nowej struktury organizacyjnej?

Tylko z pozoru oczywisty wydaje się być schemat zakładający, że kolejno włączane w poszczególnych traktatach nowe polityki jedynie uzupełniają politykę integracji gospodarczej. Jak się wydaje, tworzą one nowe wartości, nie tyle wieńczące proces integracji gospodarczej, ile tworzące podstawy nowego etapu integracji Europy. Jak podkreśla większość doktryny prawa europejskiego, UE jest rozwijającą się strukturą organizacyjną współpracy państw. Warto również zauważyć, iż z historii rozwoju integracji europejskiej wynika m.in., że dynamika ponadnarodowego nurtu integracji od początku prowadziła państwa członkowskie od międzyrządowych form współpracy do współpracy ponadnarodowej. Wskazuje na to historia rozwoju przestrzeni obrotu prawnego UE. Przy każdej zmianie traktatów państwa członkowskie włączały niektóre dziedziny polityk do kompetencji Wspólnot, tak jak na przykład uczynił to Jednolity Akt Europejski, który włączył w zakres kompetencji Wspólnot badania naukowe, rozwój i ochronę środowiska, a Traktat o Unii Europejskiej uczynił podobnie ze szkolnictwem, kulturą, ochroną zdrowia i ochroną konsumenta. Z drugiej strony, mamy do czynienia z praktyką decyzji podejmowanych przez zebranych w Radzie przedstawicieli rządów państw członkowskich zarówno w sprawach przewidzianych w traktatach, jak też w sprawach w nich nieprzewidzianych i dotyczących również współpracy międzyrządowej, podobnie jak z praktyką włączania do porządku obrad Rady Europejskiej zagadnień, którymi wcześniej zajmowała się Rada. Praktyka ta wydaje się wskazywać, iż kierunek tej dynamiki nie jest ostatecznie określony, chociaż Traktat z Lizbony wydaje się być kolejnym krokiem na drodze dążeń państw członkowskich UE do integracji w nowych obszarach działania Unii, czego przykładem jest wprowadzenie jednolitych procedur podejmowania decyzji i instrumentów prawnych (z wyjątkiem WPZiB).

II. Metoda wspólnotowa

53

Prawo pochodne UE generalnie, poza przypadkami określonymi w traktatach, jak np. w obszarze WPZiB, powstaje przy zastosowaniu sprawdzonej przez dziesięciolecia praktyki tzw. metody wspólnotowej (community method), zwanej też mechanizmem wspólnotowym (community mechanism). Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony zasadne wydaje się użycie terminu metoda unijna. Pojęcie metody unijnej nie ma charakteru normatywnego, a jej elementy stały się możliwe do sformułowania na podstawie praktyki funkcjonowania UE. System metody unijnej w praktyce sprawdza się generalnie jako metoda prowadząca do podejmowania prawnie wiążących decyzji większością głosów, które obowiązują wszystkich członków organizacji. Metoda unijna stała się przedmiotem rozważań doktryny prawa europejskiego niemal od początku istnienia Wspólnot i UE. Dyskusja ta dotyczy nie tylko elementów funkcjonowania metody, lecz także zasadności użytego terminu, który zastępowany jest niekiedy w literaturze, jak się wydaje niesłusznie, terminem „metoda federalna”61.

Warto przypomnieć, że o metodzie unijnej, jako trybie wykonywania kompetencji UE, mówił Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy w art. I-1. Przepis ten nie znalazł się wprawdzie w Traktacie z Lizbony, w ramach wprowadzonych zabiegów dekonstytucjonalizacyjnych przygotowywanego traktatu, co nie znaczy, że sam mechanizm został zarzucony, a wypracowana w ponad półwiecznej praktyce metoda jest stosowana.

54

Dokument Komisji Europejskiej z 2002 r. wymienia następujące elementy metody unijnej (chyba że Traktaty przewidują inną procedurę):

1) wyłączność inicjatywy legislacyjnej Komisji, wykonywana w ogólnym interesie Unii62,

2) podejmowanie uchwał prawotwórczych przez Radę i Parlament, w większości przypadków kwalifikowaną większością głosów,

3) wdrażanie polityki UE, co do zasady, przez państwa członkowskie UE,

4) upoważnienie instytucji UE do wdrażania polityk,

5) możliwość wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE przez instytucje UE, państwa członkowskie UE i inne zainteresowane strony,

6) pełnienie przez Komisję roli „strażniczki traktatów” (Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień traktatów i środków przyjętych przez instytucje na ich podstawie)63.

W swoim dokumencie Komisja podkreślała, że metoda unijna pozwala państwom członkowskim dzielić się suwerennością w sposób demokratyczny. Komisja wskazuje w nim również na korzyści wynikające ze stosowania metody unijnej, którymi są:

1) kierowanie się w podejmowaniu decyzji jasno określonymi zasadami prawa,

2) przejrzystość procesu decyzyjnego, włączając w ten proces debaty na forum Parlamentu Europejskiego,

3) zapewnienie jednolitej reprezentacji wszystkich państw członkowskich w stosunkach zewnętrznych,

4) instytucjonalne współdziałanie pozwalające na wypracowanie rozwiązań w ogólnym interesie UE, włączając w to ochronę interesów państw mniejszych oraz mniejszości,

5) zagwarantowanie przez system prawny i instytucjonalny UE dostępu do wymiaru sprawiedliwości w związku z naruszeniami prawa UE,

6) zrównoważenie interesów różnych polityk sektorowych UE i zapewnienie ich koherencji, przez strukturę i mechanizm Komisji,

7) gwarancja pewności prawa unijnego, dodatkowo wzmocniona przez fakt wypełniania przez Komisję roli „strażniczki traktatów”.

Warto zauważyć, że analizowany dokument Komisji podkreśla również dynamikę rozwoju metody unijnej na przestrzeni funkcjonowania Wspólnot i UE, którą to dynamikę wyznacza wzrost roli Parlamentu Europejskiego w procesie tworzenia prawa, rozwój trybu głosowania większościowego oraz odchodzenie od systemu jednomyślności.

55

W poglądach doktryny nie znajdujemy jednolitego stanowiska co do istoty metody unijnej, chociaż z przeglądu stanowisk różnych autorów wyłania się zasadnicza rola Komisji w działaniu mechanizmów tej metody64. Pogląd taki uzasadnia praktyka funkcjonowania UE. Z technicznego punktu widzenia centralnym elementem metody unijnej jest niewątpliwie Komisja, ponieważ z perspektywy rozwiązań techniki podejmowania decyzji przez UE istota metody unijnej polega na poddawaniu pod głosowanie jednej, wcześniej wypracowanej i uzgodnionej propozycji, przygotowanej przez Komisję, jako ciała niezależnego od państw członkowskich, mającego na uwadze przede wszystkim interes UE. Z tego punktu widzenia Komisja stanowi rodzaj instrumentu mediacyjnego przygotowujący propozycje aktów prawnych dla realizacji celów wynikających z traktatów.

56

Jak dowiodły dziesięciolecia praktyki Wspólnot i UE, metoda polegająca na przygotowywaniu najpierw propozycji aktów prawnych przez organ niezależny od państw członkowskich (Komisja), a później ich przyjmowaniu w drodze głosowania większościowego przez organ międzyrządowy (Rada) we współpracy z Parlamentem Europejskim, nie znajduje w zasadzie alternatywy, która zapewniłaby lepszą jakość procesu legislacyjnego w realizacji celów UE. Należy też zauważyć, że metoda unijna chroni również interesy państw będących w mniejszości, ponieważ Unia nie jest jeszcze na tyle zaawansowanym organizmem integracyjnym opierającym się na zasadzie solidarności, aby automatycznie zapewniać ochronę interesów wszystkich jej członków. O skuteczności metody unijnej świadczy m.in. stopniowy proces odchodzenia przez system UE od zasady jednomyślności, wyraźnie widoczny w procesie rozwoju Unii począwszy od Jednolitego Aktu Europejskiego, przez Traktat z Nicei po Traktat z Lizbony.

§ 4. Prawo Unii Europejskiej a prawo międzynarodowe

57

System prawa UE opiera się na klasycznej podstawie prawnomiędzynarodowej, jaką jest Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, będące umowami międzynarodowymi w rozumieniu powszechnego prawa międzynarodowego. Praktyka i rozwój tego systemu spowodowały, że jest on postrzegany przez część doktryny (nazywaną autonomistami) jako autonomiczny system prawa w stosunku do systemu powszechnego prawa międzynarodowego. Natomiast część doktryny (zwana internacjonalistami) stoi na stanowisku, że system prawa UE jest częścią systemu powszechnego prawa międzynarodowego.

Zdaniem zwolenników koncepcji autonomiczności systemu prawa UE, jego autonomia bierze się m.in. z faktu, że państwa członkowskie przyznały UE prawo do wykonywania niektórych swoich suwerennych uprawnień. Przede wszystkim upoważniły instytucje funkcjonujące w jednolitych ramach instytucjonalnych UE do stanowienia prawa charakteryzującego się bezpośrednim stosowaniem i bezpośrednią skutecznością, mającego prymat przed prawem państw członkowskich i uczyniły Trybunał Sprawiedliwości UE jedynie właściwym do orzekania o wykładni tego prawa.

58

Z przeglądu piśmiennictwa wynika, że różne koncepcje doktryny dotyczące określenia charakteru wzajemnych relacji między prawem UE i prawem międzynarodowym wynikają przede wszystkim z charakteru UE jako szczególnego rodzaju współpracy państw. Określenie wzajemnych relacji między porządkiem prawnym UE a powszechnym prawem międzynarodowym jest również skomplikowane przez fakt, że normy prawa UE funkcjonują zgodnie z zasadą pierwszeństwa stosowania oraz dodatkowo przez skomplikowany system podmiotowości UE przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, który decydował o jej uczestnictwie w obrocie prawnomiędzynarodowym i dotyczył w zasadzie tylko instytucji Wspólnot Europejskich.

Różnica poglądów między autonomistami i internacjonalistami polega, jak się wydaje, przede wszystkim na ocenie charakteru prawnego aktów założycielskich byłych Wspólnot i UE, które są uważane przez część doktryny za akty konstytucyjne, a nie jedynie konstytuujące Unię. Kluczowe argumenty autonomistów wywodzą się z dwóch orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości z lat 60. ubiegłego stulecia – wyr. TS z 5.2.1963 r. w sprawie 26/62 van Gend and Loos (stan faktyczny i tezy wyroku, zob. Nb. 42) i wyr. TS z 15.7.1964 r. w sprawie 6/64 Costa v. E.N.E.L. (stan faktyczny i tezy wyroku, zob. Nb. 307). Jak już zostało to odnotowane (zob. Nb. 42) w wyroku van Gend and Loos Trybunał stwierdził, że Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej był czymś więcej niż umową, która ustanawia jedynie wzajemne zobowiązania między umawiającymi się państwami. Zdaniem Trybunału, EWG stanowiła nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa członkowskie zredukowały, choć w ograniczonym zakresie, swe suwerenne prawa; jest to porządek prawny, którego podmiotami są zarówno państwa członkowskie, jak i jednostki. Należy więc zauważyć, że Trybunał potwierdził, iż ustanowiony przez EWG porządek prawny jest częścią porządku prawnomiędzynarodowego. W wyroku Costa v. E.N.E.L. Trybunał nieco zmodyfikował swoje stanowisko, ponieważ nie odniósł się już expressis verbis do prawa międzynarodowego i potwierdził, że Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej stworzył własny porządek prawny.

59

W kontekście tych rozważań wyraźnie rysuje się zasadniczy wątek podnoszony w dyskusjach autonomistów o konstytucyjnym charakterze traktatów założycielskich, który, ich zdaniem, odróżnia te traktaty od zwykłych umów międzynarodowych. Na poparcie tej tezy cytowana jest w piśmiennictwie zazwyczaj opinia TS 1/91 z 14.12.1991 r. w sprawie zgodności projektu umowy o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego z prawem wspólnotowym (tezy opinii, zob. Nb. 42). Zdaniem Trybunału, EOG ma powstać na podstawie umowy międzynarodowej, która tworzy prawa i obowiązki między jej stronami i nie wprowadza przekazania praw suwerennych instytucjom międzyrządowym, które powołuje. Natomiast Traktat o Utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej [obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej], chociaż zawarty w formie umowy międzynarodowej, stanowi kartę konstytucyjną organizacji. W stanowisku wyrażonym w opinii Trybunał kolejny raz stwierdził, że traktaty Wspólnot [obecnie UE] ustanowiły nowy porządek prawny, w którym państwa ograniczyły swoje prawa suwerenne, a którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, lecz także jednostki, natomiast podstawowymi cechami tego porządku są w szczególności prymat prawa nad prawem państw członkowskich oraz bezpośrednia skuteczność jego wielu postanowień.

Jak się wydaje, pogląd Trybunału o konstytucyjnym charakterze traktatów unijnych nie znajduje uzasadnienia merytorycznego na gruncie powszechnego prawa międzynarodowego. Również wymienione w opinii Trybunału elementy nowego porządku prawnego, jak np. ograniczenie praw suwerennych, podmiotowość jednostek oraz jego prymat i bezpośrednia skuteczność, nie stanowią novum w powszechnym prawie międzynarodowym65. Także koncepcja o podwójnej naturze traktatów (prawnomiędzynarodowej – pro foro externo, konstytucyjnej – pro foro interno) jest nieuzasadniona66.

60

Cytowane orzeczenia Trybunału w znacznej mierze przyczyniły się też do rozwoju prowadzonej wciąż w doktrynie prawa międzynarodowego i szeroko pojętego prawa europejskiego dyskusji na temat kwalifikacji systemu prawa UE. Jeżeli przyjąć, że poglądy Trybunału mają zasadnicze znaczenie dla oceny argumentów stron dyskusji, to należałoby zastanowić się, czy rzeczywiście są one trafne. Z przeprowadzonej w literaturze polskiej analizy porównawczej cech prawa międzynarodowego i prawa UE wynika generalny wniosek, że prawo międzynarodowe i prawo unijne mają niewątpliwie wspólne korzenie. Natomiast system prawa UE różni się od powszechnego prawa międzynarodowego ilościowym nagromadzeniem niektórych cech znanych wprawdzie prawu międzynarodowemu (o czym była mowa wyżej), ale występujących z takim natężeniem tylko w przypadku UE67.

61

Z przeglądu stanowisk doktryny wynika również, że nie do utrzymania jest pogląd o mieszanym, a więc międzynarodowo-krajowym charakterze prawa UE. Z pozycji funkcjonującego w prawoznawstwie dychotomicznego podziału obrotu prawnego na porządek prawa międzynarodowego i prawa wewnętrznego, system prawa UE jest partykularnym porządkiem prawnym funkcjonującym w ogólnym systemie powszechnego prawa międzynarodowego i charakteryzującym się, jak wiele innych porządków partykularnych cechami szczególnymi. Nagromadzenie tych cech szczególnych, obecnych również w powszechnym prawie międzynarodowym, prowadzi niektórych autorów do określenia systemu prawa UE przymiotnikiem „ponadnarodowe”, wynikającym z wciąż funkcjonującego prawniczego terminu „ponadnarodowy” w odniesieniu do oceny charakteru prawnego byłych Wspólnot (zob. Nb. 37 i n.). Jednakże analiza cech szczególnych i praktyki tego prawa nie uzasadnia takiego podejścia, a jedynie wskazuje na możliwości i sposoby przenikania się tych dwóch systemów.

62

Z kolei argumentem przemawiającym za autonomicznym charakterem systemu prawa UE, jest sposób i miejsce decydowania o bezpośrednim stosowaniu jego norm w porządku wewnętrznym państw członkowskich. O ewentualnym traktowaniu normy prawa międzynarodowego jako samowykonalnej decyzji stanowi państwo, które jest ową normą międzynarodową związane. Odmowa zastosowania takiej normy w porządku wewnętrznym może skutkować odpowiedzialnością międzynarodową.

Należy jednak pamiętać, że w prawie międzynarodowym brak jest mechanizmów, które pozwalają na skuteczną egzekucję stosowania normy prawa międzynarodowego w porządku prawnym państwa. Odmiennie przedstawia się sytuacja norm prawa UE. To nie prawo wewnętrzne państwa, lecz właśnie prawo UE przesądza, które z jego norm mają charakter bezpośrednio stosowalny i które wywierają bezpośredni skutek. Ostateczne słowo w tej materii należy do Trybunału Sprawiedliwości UE, który rozstrzyga o takim charakterze norm w orzeczeniach prejudycjalnych. Państwa członkowskie nie mają wyboru między, z jednej strony, stosowaniem norm samowykonalnych i brakiem odpowiedzialności z tego tytułu, a z drugiej strony, odmową uznania charakteru samowykonalnego normy z konsekwencją w postaci odpowiedzialności za naruszenie zobowiązania traktatowego.

63

W polskiej doktrynie zagadnienie charakteru relacji między porządkiem prawnym UE i powszechnym prawem międzynarodowym podnoszone jest głównie przez prawników internacjonalistów, którzy w większości podzielają pogląd, że prawo UE jest podsystemem, czy też porządkiem prawnym w obrębie prawa międzynarodowego albo swoistą dziedziną prawa międzynarodowego68.

64

Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska, należy pamiętać, że jako podmioty prawa międzynarodowego państwa członkowskie UE były, są i będą stroną praw i zobowiązań wynikających dla nich z powszechnego prawa międzynarodowego. Konstatacja ta, wynikająca z faktu obiektywnego funkcjonowania systemu normatywnego stosunków międzynarodowych, znajduje również potwierdzenie w linii orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości w tej kwestii. W wyrokach w sprawach: T-306/01 Yusuf v. Rada i Komisja oraz T-315/01 Kadi v. Rada i Komisja Sąd zinterpretował i niejako podsumował orzecznictwo, w którym Trybunał Sprawiedliwości odnosił się do relacji między powszechnym prawem międzynarodowym (a konkretnie, zobowiązaniami wynikającymi dla państw członkowskich UE i samej Unii z Karty Narodów Zjednoczonych) a prawem UE69. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organizacja musi respektować normy prawa międzynarodowego w wykonywaniu przyznanych jej uprawnień. W konsekwencji, prawo to musi być interpretowane w świetle stosownych norm prawa międzynarodowego. Przez powierzenie niektórych uprawnień w tej materii ówczesnej Wspólnocie państwa członkowskie okazały wolę związania również organizacji Wspólnoty zobowiązaniami wynikającymi dla nich z Karty Narodów Zjednoczonych. Sąd odrzucił ponadto argumenty stron skarżących oparte na poglądzie, że porządek prawny Wspólnoty [obecnie UE] jest niezależny od porządku prawnomiędzynarodowego ustanowionego przez Kartę.

Wyrok Sądu z 21.9.2005 r. w sprawie T-315/01 Yassin Abdullah Kadi v. Rada Unii Europejskiej i Komisja Wspólnot Europejskich70

Stan faktyczny: skarżący wnosił o unieważnienie rozporządzeń Rady Nr 467/2001 i Nr 2062/2001, na podstawie których jego nazwisko znalazło się na liście osób, których aktywa powinny zostać zamrożone. Przepisy zaskarżonych rozporządzeń pozostawały w związku z wprowadzeniem w życie niektórych szczególnych środków i ograniczeń skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i Talibami.

Tezy orzeczenia:

(…)

W przedmiocie związku między międzynarodowym porządkiem prawnym Narodów Zjednoczonych a krajowym lub wspólnotowym [unijnym] porządkiem prawnym.

181. Należy stwierdzić, że z punktu widzenia prawa międzynarodowego obowiązki państw członkowskich ONZ wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych bezspornie przeważają nad wszystkimi innymi obowiązkami wynikającymi z prawa krajowego lub z prawa ustanowionego na mocy umów międzynarodowych, włączając w to, w odniesieniu do państw członkowskich Rady Europy, obowiązki wynikające z europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz, w odniesieniu do państw, które są również członkami Wspólnoty, obowiązki wynikające z Traktatu WE [obecnie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej].

182. W odniesieniu po pierwsze do zależności między Kartą Narodów Zjednoczonych a prawem krajowym państw członkowskich ONZ, wspomniana zasada pierwszeństwa wynika z zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego. Zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu w dniu 23.5.1969 r., systematyzującej te zasady (której art. 5 stanowi, że konwencja ta ma zastosowanie „do każdego traktatu, który jest aktem konstytucyjnym organizacji międzynarodowej oraz do każdego traktatu przyjętego w ramach organizacji międzynarodowej” [tłumaczenie nieoficjalne]), strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu.

183. W odniesieniu po drugie do zależności między Kartą Narodów Zjednoczonych a umownym prawem międzynarodowym, wspomniana zasada pierwszeństwa została wyraźnie potwierdzona w art. 103 Karty, zgodnie z którym „w razie sprzeczności pomiędzy obowiązkami członków Narodów Zjednoczonych, wynikającymi z niniejszej Karty, a ich obowiązkami wynikającymi z jakiegokolwiek innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały ich obowiązki wynikające z niniejszej Karty”. Zgodnie z art. 30 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów i wbrew zasadom zwykle stosowanym w przypadku późniejszych traktatów, konwencja ta ma zastosowanie zarówno do traktatów wcześniejszych, jak i późniejszych w stosunku do Karty Narodów Zjednoczonych. Zdaniem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, wszystkie traktaty regionalne, dwustronne i wielostronne, jakie mogą zostać zawarte przez strony, zawsze są podporządkowane postanowieniom art. 103 Karty Narodów Zjednoczonych (zob. wyr. MTS z 26.11.1984 r. w sprawie Nikaragua v. Stany Zjednoczone Ameryki, dotyczący działań militarnych i paramilitarnych podejmowanych na terytorium oraz przeciwko Nikaragui, ICJ Reports 1984, s. 392, pkt 107).

184. Zasada pierwszeństwa obejmuje również postanowienia zawarte w rezolucjach Rady Bezpieczeństwa, zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych, który stanowi, że członkowie Narodów Zjednoczonych zobowiązani są przyjmować i wykonywać decyzje Rady Bezpieczeństwa. Zdaniem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, obowiązki stron w tym względzie, zgodnie z art. 103 Karty Narodów Zjednoczonych, przeważają nad obowiązkami wynikającymi z jakiegokolwiek innego porozumienia międzynarodowego [zob. post. MTS z 14.4.1992 r. w sprawie Libia v. Stany Zjednoczone Ameryki (środki tymczasowe), dotyczące kwestii wykładni i stosowania Konwencji montrealskiej z 1971 r., wynikających z wypadku lotniczego w Lockerbie, ICJ Reports 1992, s. 16, pkt 42 oraz postanowienie MTS z 14.4.1992 r. w sprawie Libia v. Zjednoczone Królestwo (środki tymczasowe), dotyczące kwestii wykładni i stosowania Konwencji montrealskiej z 1971 r., wynikających z wypadku lotniczego w Lockerbie, ICJ Reports 1992, s. 113, pkt 39].

(…)

193. W związku z tym należy uznać, że zobowiązania wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych ciążą na Wspólnocie [Unii] w ten sam sposób jak na jej państwach członkowskich na podstawie Traktatu ją ustanawiającego.

(…)

204. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić po pierwsze, że Wspólnota [Unia] nie może naruszyć obowiązków ciążących na jej państwach członkowskich na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych ani przeszkodzić w ich wykonaniu, a po drugie, że Wspólnota [Unia] na podstawie tego samego Traktatu, który ją ustanowił, jest zobowiązana do przyjęcia, w ramach wykonywania swoich kompetencji, wszelkich niezbędnych przepisów umożliwiających jej państwom członkowskim wywiązanie się z tych obowiązków.

(…)

208. Argumenty skarżącego oparte na twierdzeniu, że wspólnotowy porządek prawny jest niezależny od Narodów Zjednoczonych i rządzi się właściwymi mu zasadami prawa, należy odrzucić.

Wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości w orz. z 3.9.2008 r. uchylił wyroki SPI w sprawach T-306/01 Yusuf i T-315/01 Kadi, a także stwierdził nieważność rozporządzenia Rady (WE) Nr 881/2002 w zakresie, w jakim odnosiło się do Y.A. Kadiego i Al. Barakaat International Foundation, ale nie podważył tezy o związaniu instytucji UE zobowiązaniami wynikającymi z Karty Narodów Zjednoczonych.

Wyrok TS z 3.9.2008 r. w sprawach połączonych C-402/05 P i C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi i Al. Barakaat International Foundation v. Rada Unii Europejskiej i Komisja Wspólnot Europejskich71

Tezy orzeczenia:

(…)

285. Z ogółu tych okoliczności wynika, że zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych Traktatu WE [obecnie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej], wśród których znajduje się zasada, zgodnie z którą wszystkie akty wspólnotowe [unijne] powinny przestrzegać praw podstawowych, przy czym przestrzeganie to stanowi przesłankę ich zgodności z prawem, a kontrola, czy przesłanka ta jest spełniona, należy do Trybunału w ramach zupełnego systemu środków prawnych ustanowionego w tym traktacie.

286. W tej kwestii należy podkreślić, że w kontekście takim jak w niniejszej sprawie kontrola zgodności z prawem, jaką powinien zapewnić sąd wspólnotowy [unijny], dotyczy aktu wspólnotowego [unijnego] służącego wykonaniu danej umowy międzynarodowej, a nie umowy jako takiej.

287. Co się tyczy konkretniej aktu wspólnotowego [unijnego], który – jak sporne rozporządzenie – służy wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonej w trybie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, Trybunał nie może, w ramach właściwości wyłącznej przewidzianej w art. 200 WE, kontrolować zgodności z prawem takiej rezolucji uchwalonej przez ten organ międzynarodowy, nawet jeżeli miałaby ona dotyczyć jedynie jej zgodności z ius cogens.

288. Ponadto ewentualny wyrok sądu wspólnotowego [unijnego], w którym by orzeczono, że akt wspólnotowy [unijny] służący wykonaniu takiej rezolucji jest sprzeczny z nadrzędną normą wspólnotowego [unijnego] porządku prawnego, nie oznaczałby podważenia pierwszeństwa tej rezolucji na poziomie prawa międzynarodowego.

(…)

299. Z ogółu tych rozważań wynika, że zasady rządzące międzynarodowym porządkiem prawnym Narodów Zjednoczonych nie oznaczają, że kontrola sądowa wewnętrznej zgodności z prawem spornego rozporządzenia w świetle praw podstawowych jest wyłączona z tego powodu, że akt ten służy wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonej w trybie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.

300. Tego rodzaju immunitet jurysdykcyjny aktu wspólnotowego [unijnego] takiego jak sporne rozporządzenie, jako pochodna zasady pierwszeństwa zobowiązań wynikających z Karty Narodów Zjednoczonych na poziomie międzynarodowym, w szczególności zobowiązań dotyczących rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonych w trybie rozdziału VII tej Karty, nie znajduje ponadto jakiegokolwiek uzasadnienia w Traktacie WE [obecnie Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej].

301. Oczywiście prawdą jest, że Trybunał przyznał już, iż art. 234 Traktatu WE [art. 267 TfUE] mógł – o ile zostały spełnione przesłanki jego zastosowania – zezwalać na odstępstwa nawet od prawa pierwotnego, np. od art. 113 Traktatu WE dotyczącego wspólnej polityki handlowej (zob. podobnie wyrok z 14.1.1997 r. w sprawie C-124/95 The Queen, ex parte Centro-Com Srl v. HM Treasury and Bank of England, ECR 1997, s. I-00081, pkt 56–61).

302. Prawdą jest również, że art. 297 [art. 347 TfUE] dopuszcza w sposób dorozumiany zakłócenia we wspólnym rynku, które mogłyby zostać wywołane przez środki przyjęte przez jedno z państw członkowskich w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych zaciągniętych w celu utrzymania pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego.

303. Przepisów tych jednak nie można rozumieć w ten sposób, że zezwalają one na odstępstwa od zasad wolności, demokracji, jak również poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, zawartych w art. 6 ust. 1 TUE jako fundamenty Unii.

304. Artykuł 307 TWE [art. 351 TfUE] nie może bowiem w żadnym przypadku zezwolić na podważenie zasad należących do fundamentów wspólnotowego [unijnego] porządku prawnego, wśród nich zasady ochrony praw podstawowych, która obejmuje kontrolę przez sąd wspólnotowy [unijny] zgodności z prawem aktów wspólnotowych [unijnych] pod kątem ich zgodności z prawem.

305. Immunitet jurysdykcyjny spornego rozporządzenia w zakresie kontroli jego zgodności z prawami podstawowymi, którego źródłem miałoby być podnoszone absolutne pierwszeństwo rezolucji Rady Bezpieczeństwa, których wykonaniu służy to rozporządzenie, nie mógłby także znaleźć uzasadnienia w miejscu, jakie obowiązki wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych zajmują w hierarchii norm tworzących wspólnotowy porządek prawny, gdyby te zobowiązania zostały ujęte w tej hierarchii.

306. Zgodnie bowiem z art. 300 ust. 7 TWE [art. 216 ust. 2 TfUE]: „umowy zawarte zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule wiążą instytucje Wspólnoty [Unii] oraz państwa członkowskie”.

307. Tak więc na podstawie tego postanowienia, gdyby stosowało się ono do Karty Narodów Zjednoczonych, Karta korzystałaby z pierwszeństwa przed aktami wspólnotowego [unijnego] prawa wtórnego (zob. podobnie wyr. z 3.6.2008 r. w sprawie C-308/06 Intertanko i in., Zb. Orz. 2008, s. 00000, pkt 42 i przywołane tam orzecznictwo).

308. Jednak to pierwszeństwo na poziomie prawa wspólnotowego [unijnego] nie obejmowałoby prawa pierwotnego, a w szczególności zasad ogólnych, w których skład wchodzą prawa podstawowe.

309. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 300 ust. 6 TWE [art. 218 ust. 11 TfUE], zgodnie z którym umowa międzynarodowa nie może wejść w życie, jeżeli Trybunał wydał negatywną opinię w sprawie jej z traktatem, chyba że został on wcześniej zmieniony.

65

W rezultacie Trybunał Sprawiedliwości uznał, że przy uchwalaniu rozporządzenia doszło do naruszenia prawa do obrony, będącego jednym z praw podstawowych. Stanowisko Trybunału, podobnie jak wcześniej zajęte przez Sąd, potwierdza zobowiązania wynikające dla organizacji z Karty Narodów Zjednoczonych [chociaż nie są one członkami ONZ (Karta Narodów Zjednoczonych nie przewiduje członkostwa organizacji międzynarodowych w ONZ)]. Potwierdza też prymat zobowiązań wynikających dla państw członkowskich z Karty Narodów Zjednoczonych nad normami prawa pochodnego UE oraz obowiązek, po stronie organizacji umożliwienia państwom członkowskim wywiązania się z tych obowiązków, które pozostawałyby w kolizji ze zobowiązaniami wynikającymi dla nich z prawa UE. Przy realizacji tego zadania organizacja musi jednak zastosować takie środki i sposoby, które umożliwią jej to bez naruszania norm prawa pierwotnego, w szczególności z praw podstawowych.

66

Nie ulega też wątpliwości, że UE, jako osoba prawa międzynarodowego, związana jest zawartymi przez siebie umowami międzynarodowymi. Przepis art. 216 TfUE ust. 2 stanowi, że umowy zawarte przez UE wiążą instytucje Unii państwa członkowskie. Postanowienia takich umów stanowią integralną część porządku prawnego UE. Natomiast generalnie umowy międzynarodowe zawierane przez państwa członkowskie ze stroną trzecią nie są wiążące dla systemu UE. Umowy takie są wiążące dla UE, jeżeli ta przejęła kompetencje państw po wejściu w życie traktatów.

67

W kontekście tych rozważań należy też ogólnie wspomnieć o zasadach stosowania umów międzynarodowych na płaszczyźnie krajowej państw członkowskich (zob. szeroko na ten temat Nb. 338 i n.). Normy wynikające z umów międzynarodowych dla systemu prawa UE mają pozycję hierarchicznie wyższą niż akty prawa pochodnego. Podlegają jednak kontroli Trybunału Sprawiedliwości, podobnie, jak akty wydawane na ich podstawie. Do oceny ich bezpośredniej skuteczności mają zastosowanie kryteria podobne, jak w przypadku innych aktów prawa unijnego. Trybunał bada więc i ocenia następujące zagadnienia:

1) czy charakter i systematyka umowy dopuszczają jej bezpośrednie stosowanie,

2) czy i w jaki sposób cel i systematyka umowy wpływają na jej wykładnię,

3) czy normy zawarte w umowie określające zobowiązania mają charakter jednoznaczny i dostatecznie jasny.

Jednostki mają prawo powoływać się na postanowienia umów międzynarodowych tylko wtedy, gdy wywierają one skutek bezpośredni w prawie wewnętrznym. W niektórych umowach został określony skutek, jaki wywierają ich postanowienia w systemach prawnych umawiających się stron.

Wyższa hierarchicznie pozycja umów międzynarodowych zawartych przez UE niesie pewne ograniczenia dla instytucji UE i dla państw członkowskich Unii w podejmowanych przez nie działaniach. Na przykład w odniesieniu do norm Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT), ze względu na specyficzne cechy Układu (przepisy dotyczące wyjątków, środków podejmowanych w przypadkach szczególnych trudności, sposoby regulowania sporów), Trybunał nie potwierdził bezpośredniego skutku jego norm dla systemu prawa UE. Stwierdził natomiast, że instytucje UE i państwa członkowskie mają prawo powoływać się na postanowienia GATT, bez względu na fakt, że nie wywierają one skutku bezpośredniego. Warto w tym miejscu zauważyć, że Trybunał orzekł, iż specyficzne cechy GATT stoją na przeszkodzie w orzekaniu o prawomocności rozporządzeń w przypadku gdy państwo członkowskie wniesie o ich unieważnienie72.

68

Unia Europejska jako podmiot prawa międzynarodowego związana jest nie tylko zawartymi przez siebie umowami międzynarodowymi, lecz także prawem zwyczajowym (skodyfikowanym i nieskodyfikowanym) oraz ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. System funkcjonowania UE związany jest normami powszechnego prawa międzynarodowego, jeżeli funkcjonuje w obrocie prawnomiędzynarodowym. Jeżeli chodzi o porządek prawny UE, to doktryna jest zgodna co do tego, że bezwzględnie obowiązujące, również dla niego, są normy ius cogens, jako stojące ponad prawem pierwotnym i pochodnym systemu UE. We wzmiankowanej wyżej sprawie T-306/01 Sąd przy okazji odniesienia do kwestii swojej właściwości w sprawie zdefiniował normy ius cogens jako zbiór wyższego rzędu norm powszechnego prawa międzynarodowego, które wiążą wszystkie podmioty prawa międzynarodowego i które nie podlegają derogacji; zacytował też definicję normy ius cogens, zawartą w KPTO.

69

Co do obowiązywania w systemie UE pozostałych norm prawa międzynarodowego, to zdanie doktryny w tym względzie nie jest jednolite. Przeważa pogląd, że prawo UE wypiera ze względu na swój szczególny charakter powszechne prawo międzynarodowe, zgodnie z zasadą legis specialis derogat legi generali. Przepisy traktatów założycielskich niejako z założenia zastępują szereg reguł powszechnego prawa międzynarodowego w stosunkach między państwami członkowskimi UE, np. państwa członkowskie zobowiązane są na zasadzie art. 344 TfUE nie poddawać sporów wynikających z wykładni i stosowania traktatu procedurze innej niż w nim przewidziana73. W tym świetle, powszechne prawo międzynarodowe znajduje zastosowanie w relacjach wewnątrzunijnych zawsze wtedy, gdy mamy na tę okoliczność do czynienia z luką w systemie prawa UE74.

70

W procesie wykładni i stosowaniu prawa UE Trybunał Sprawiedliwości bierze pod uwagę również międzynarodowe prawo zwyczajowe i ogólne zasady prawa międzynarodowego stanowiące np. o tym, że państwo nie może odmówić własnemu obywatelowi prawa wjazdu na swoje terytorium czy też określające zakres stosowania prawa UE zgodnie z zasadą terytorialności. I tak np. w połączonych sprawach 89, 104, 114, 116, 117, 125-129/85 A. Ahlström Osakeyhtiö and others v. Commission of the European Communities Trybunał Sprawiedliwości badał „eksterytorialne” stosowanie prawa konkurencji z punktu widzenia zgodności z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego i stanął na stanowisku obowiązywania zasady terytorialności jako uniwersalnej zasady uznanej w prawie międzynarodowym75. Natomiast w sprawie C-162/96 A. Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że normy międzynarodowego prawa zwyczajowego stanowią część porządku prawnego UE, wyrażając stanowisko, że musi ona respektować normy międzynarodowego prawa zwyczajowego76. Podobną opinię wyraził Trybunał w sprawie C-364/10 Węgry v. Republika Słowacka, przypominając, że prawo UE należy interpretować w świetle właściwych norm prawa międzynarodowego, które stanowi składnik porządku prawnego UE i jest wiążące dla jej instytucji77. Z przeglądu orzecznictwa wynika też, że w celu sprecyzowania zakresu zobowiązań płynących z umów międzynarodowych Trybunał Sprawiedliwości opiera się generalnie na normach międzynarodowego prawa zwyczajowego, np. normach prawa traktatów skodyfikowanych w KPT i KPTO.

Jak wyżej wspomniano, na państwach członkowskich UE spoczywają nie tylko obowiązki z tytułu przynależności do Unii, ale też obowiązki wynikające z prawa międzynarodowego, ze zobowiązań wobec państw trzecich i organizacji międzynarodowych. W odniesieniu do zobowiązań zewnętrznych państw członkowskich sytuacja jest bardziej skomplikowana, mogąca prowadzić do kolizji norm prawa UE i powszechnego prawa międzynarodowego.

71

W systemie prawa UE funkcjonują mechanizmy zapobiegania i rozwiązywania kolizji między zobowiązaniami wynikającymi dla państw z prawa UE i prawa międzynarodowego. Są nimi:

1) klauzule subordynacyjne,

2) klauzule rozłączności (nazywane również klauzulami nadrzędności, supremacji),

3) klauzula z art. 351 TfUE i (art. 105 oraz 106 TEWEA),

4) klauzula z art. 347 TfUE,

5) prewencyjna kontrola umów międzynarodowych na podstawie art. 218 ust. 11 TfUE.

Tak zwane klauzule subordynacyjne (podporządkowania) znajdują się w umowach międzynarodowych, których stroną jest UE i państwa członkowskie, zawieranych w ramach kompetencji dzielonych (tzw. umowy mieszane). Istotą klauzuli podporządkowania jest zawarte w niej uzależnienie zawarcia danej umowy przez UE od uprzedniego zawarcia jej przez jedno, kilka lub wszystkie państwa członkowskie78. Klauzula ta jest często krytykowana w doktrynie, jako ograniczająca ius contrahendi UE i naruszająca zasady rządzące podziałem kompetencji między Unią i państwami członkowskimi.

Tak zwane klauzule rozłączności (ang. disconnection clause) zawarte są w umowach międzynarodowych dotyczących materii z zakresu objętego regulacją systemu prawa UE. W przypadku kolizji przepisów systemu powszechnego prawa międzynarodowego i systemu prawa UE klauzule te nakazują przyznanie pierwszeństwa zobowiązaniom wynikającym z prawa UE79.

Klauzula z art. 351 TfUE jest klauzulą traktatową dotyczącą umów zawartych przez państwa członkowskie przed powstaniem Wspólnot i UE lub przystąpieniem do nich i do UE. Zgodnie z brzmieniem tego artykułu przepisy Traktatów nie naruszają zobowiązań państw wynikających z umów zawartych przed 1.1.1958 r., lub wobec państw przystępujących, przed datą ich przystąpienia. W zakresie, w jakim umowy te nie są zgodne z Traktatem, dane państwo lub państwa członkowskie zastosują wszelkie właściwe środki w celu wyeliminowania stwierdzonych niezgodności. W razie potrzeby państwa członkowskie udzielają sobie wzajemnie pomocy w rozwiązaniu tej kolizji. Przy wywiązywaniu się z tych wcześniej zawartych zobowiązań, państwa członkowskie uwzględnią fakt, że korzyści uzgodnione w Traktatach przez każde państwo członkowskie wiążą się integralnie z ustanowieniem Unii. W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości przepis ten ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony trzeciej, zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Jednocześnie, w świetle cytowanego wyżej orzeczenia Sądu w sprawie Kadi, jest – w zakresie przekazania w nim kompetencji przez państwa członkowskie – zobowiązaniem UE w stosunku do systemu Karty Narodów Zjednoczonych.

Podobne znaczenie ma dla systemu EWEA nieco zmodyfikowany, ze względu na rodzaj materii traktatowej objętej regulacją Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, przepis art. 105 TEWEA. Zgodnie z jego postanowieniami, przepisy Traktatu nie naruszają zobowiązań wynikających z umów zawartych przed 1.1.1958 r., a w stosunku do państw przystępujących – przed datą ich przystąpienia, przez państwo członkowskie, osobę lub przedsiębiorstwo z tego państwa z państwem trzecim, organizacją międzynarodową bądź obywatelem państwa trzeciego, jeżeli umowy te zostały przekazane Komisji nie później niż w okresie 30 dni od wyżej wymienionych dat. Jednakże umowy zawarte między 25.3.1957 r. a 1.1.1958 r., a wobec państw przystępujących – między datą podpisania a datą ich przystąpienia, nie mogą stanowić przeszkody w wykonaniu postanowień Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, jeżeli w opinii Trybunału Sprawiedliwości, jedną z przyczyn zawarcia danego porozumienia przez dowolną stronę był zamiar uchylenia się od zobowiązań wynikających z Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Należy podkreślić, że o ile art. 351 TfUE wymaga od państw członkowskich usunięcia ewentualnych sprzeczności z prawem UE, o tyle w przypadku Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej od państw członkowskich wymaga się, w granicach możliwości, przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tych porozumień na Euratom (art. 106 TEWEA).

Klauzula z art. 347 TfUE należy również do kategorii klauzul traktatowych i pozwala, w określonych sytuacjach, na derogację od zobowiązań nałożonych na państwa członkowskie przez prawo UE ze względu na ich zobowiązania międzynarodowe. Przepis ten stanowi, że państwa członkowskie konsultują się ze sobą w celu podjęcia działań niezbędnych, by środki, do których przedsięwzięcia państwo członkowskie może być skłonione w przypadku poważnych zaburzeń wewnętrznych zagrażających porządkowi publicznemu, w przypadku wojny, poważnego napięcia międzynarodowego stanowiącego groźbę wojny lub w celu wypełnienia zobowiązań przyjętych przez nie w celu utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, nie miały wpływu na funkcjonowanie wspólnego rynku wewnętrznego. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości traktuje przepis art. 347 TfUE jako dopuszczający wyjątki od stosowania norm prawa UE, w tym dotyczące sytuacji wyjątkowych, którymi np. mogą być zobowiązania wynikające z rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ80. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika także, że w sytuacji gdy nie można wykazać jasno konfliktu między zobowiązaniami wynikającymi z rezolucji Rady Bezpieczeństwa i zobowiązaniami wynikającymi z prawa UE, powinno być przestrzegane prawo UE81.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje również możliwość prewencyjnej kontroli umów międzynarodowych (art. 218 ust. 11 TfUE). Parlament Europejski, Rada, Komisja lub państwo członkowskie UE może uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie zgodności przewidywanej umowy z postanowieniami Traktatów. Jeżeli opinia Trybunału jest negatywna, umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi zmiana umowy albo rewizja traktatów założycielskich UE. Instrument kontroli prewencyjnej był wielokrotnie stosowany w praktyce82. Należy jednak zwrócić uwagę na jego ograniczoną przydatność ze względu na długi okres oczekiwania na opinie Trybunału (więcej na ten temat zob. Nb. 441 i n.).

72

Przy okazji warto zauważyć, że prawo UE dysponuje też swego rodzaju mechanizmem kontroli już zawartych umów międzynarodowych (art. 263 akapit 1 i 2 TfUE), w postaci przewidzianej w traktacie instytucji skargi o unieważnienie decyzji dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej.

73

Szczególnym przykładem funkcjonowania rozwiązań kolizyjnych dotyczących prawa międzynarodowego, jest praktyka UE w dziedzinie implementacji rezolucji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych. Unia Europejska (ani wcześniej Wspólnoty) nie jest zobowiązana do implementacji rezolucji ONZ, ponieważ nie jest członkiem ONZ83. Natomiast wszystkie państwa członkowskie Unii są członkami ONZ i w związku z tym są zobowiązane do przyjmowania i wykonywania zobowiązań wynikających z przepisów Karty Narodów Zjednoczonych.

Artykuł 25 KNZ wyraźnie stanowi, iż członkowie ONZ zobowiązują się przyjąć i wykonać postanowienia Rady Bezpieczeństwa zgodnie z postanowieniami Karty, a według art. 103, w razie sprzeczności między obowiązkami członków ONZ wynikających z Karty a ich obowiązkami wynikającymi z innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały zobowiązania wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych. Z perspektywy powszechnego prawa międzynarodowego sprawa jest więc oczywista – państwa członkowskie UE, które są również członkami ONZ, muszą dać pierwszeństwo zobowiązaniom wynikającym z Karty. Powstaje więc pytanie, czy wobec tego państwa członkowskie UE mają możliwość dania pierwszeństwa zobowiązaniom wynikającym z Karty i niezastosowania się do norm prawa UE w sytuacji konfliktu między tymi dwoma systemami prawa?

Prawdopodobnie w związku z art. 103 KNZ wprowadzono do Traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej obecny przepis art. 347 TfUE (ówczesny art. 224 TEWG), zgodnie z którym państwo członkowskie może odstąpić od przepisów Traktatu i jednostronnie podjąć środki dla „zachowania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego” i przepis art. 351 TfUE (ówczesny art. 234 TEWG), który ma na celu zabezpieczenie sytuacji prawnej stron trzecich zagwarantowanej we wcześniej przyjętych zobowiązaniach międzynarodowych członków UE, zanim jeszcze stali się oni członkami UE.

Konsultacje między państwami członkowskimi, o których stanowi przepis art. 347 TfUE, pozostają w związku systemowym z zasadniczym dążeniem UE do eliminowania sytuacji, w których może dojść do konfliktów na tle podziału kompetencji między państwami członkowskimi UE i Unią. Z przepisów Karty Narodów Zjednoczonych nie wynikają żadne obowiązki prawne dotyczące jej przestrzegania przez UE. Natomiast z praktyki UE w przedmiocie implementacji rezolucji Rady Bezpieczeństwa wynika, że UE przyjmuje takie środki implementacyjne, wykonując pośrednio zobowiązania zawarte w rezolucjach RB, na podstawie przepisów dotyczących jej autonomicznych uprawnień w tym przedmiocie.

74

Z prawa pierwotnego UE wynika więc zarówno prymat uprzednio przyjętych zobowiązań międzynarodowych, jak i – po wzajemnych konsultacjach – możliwość odejścia od tych zobowiązań. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika natomiast wniosek, że instytucje UE muszą umożliwić państwom członkowskim wywiązanie się z tych zobowiązań. Oznacza to, że prawo UE musi być interpretowane w najwyższym możliwym stopniu zgodności z tymi zobowiązaniami84. W przypadku rezolucji RB nakładających sankcje gospodarcze, do których w systemie UE upoważniona jest wyłącznie Unia, jest ona zobowiązana do podjęcia odpowiednich środków, a jej zobowiązania w tej dziedzinie wynikają z postanowień traktatów85.

75

Praktyka UE (a wcześniej praktyka Wspólnoty Europejskiej) generalnie wskazuje, że Unia popiera i współpracuje przy wprowadzaniu w życie rezolucji RB nakładających sankcje gospodarcze. Praktyka ta pokazuje również, że Unia przyjmując akt nakładający sankcje, nie odwołuje się w zasadzie do konkretnych rezolucji RB, które są powoływane w decyzjach politycznych przyjmowanych przez Radę Europejską i Radę w ramach postanowień TUE dotyczących WPZiB86. Praktyka ta z prawnego punktu widzenia ma charakter autonomiczny i opiera się na kompetencji UE do podejmowania decyzji o nakładaniu sankcji gospodarczych w ramach przepisów dotyczących obszaru wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) UE i art. 75 i 215 TfUE w powiązaniu z art. 207 TfUE.

76

Zgodnie z przepisami Karty Narodów Zjednoczonych, członkowie ONZ są zobowiązani do wprowadzania w życie rezolucji RB wszelkimi środkami. Artykuł 48 ust. 2 bezpośrednio stanowi, że postanowienia w tej materii będą wykonywane przez członków ONZ bezpośrednio, jak też w formie ich akcji w odpowiednich organizacjach międzynarodowych, których są członkami. Państwa członkowskie UE zatrzymują więc swoje kompetencje dla możliwości wywiązania się z zobowiązań międzynarodowych, które wykonują w drodze decyzji przewidzianych w tytule V TUE i za pomocą instrumentów zawartych w przepisach art. 75 i 215 TfUE. Przy założeniu, że konsultacje, o których stanowią przepisy art. 347 i 348 TfUE, doprowadziły do przyjęcia decyzji o wspólnych działaniach, Unia ma obowiązek podjęcia koniecznych środków do wprowadzenia w życie decyzji podjętych w ramach wspólnej polityki WPZiB i przez ten fakt jest włączona w wykonanie rezolucji RB, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 ust. 2 KNZ.

Wszelkie środki prawne, o których stanowią przepisy art. 75 i 215 TfUE, wymagają implementacji w drodze właściwych aktów prawa UE. Generalnie wydaje się, że środki te nie mogą mieć skutku bezpośredniego, ponieważ celem niemal wszystkich środków dotyczących sankcji jest ograniczenie praw niektórych podmiotów indywidualnych, a nie ich przyznawanie czy poszerzanie ich zakresu87. Natomiast środek przyjęty w ramach sankcji może być przedmiotem skargi o uznanie aktu za nieważny, ponieważ państwa członkowskie UE, jako członkowie ONZ, są bezpośrednio zainteresowane w zapewnieniu, że UE nie narusza postanowień rezolucji RB.

§ 5. Cele Unii Europejskiej

77

Traktat o Unii Europejskiej w art. 1 ogólnie stanowi o wspólnych celach państw członkowskich, do realizacji których państwa przyznają kompetencje UE, będącej nowym etapem w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy.

78

Te wspólne cele generalne zawarte są w przepisie art. 3 TUE, który pozwala na wyartykułowanie następującego katalog celów UE, którymi są:

1) wspieranie pokoju, wartości Unii i dobrobytu jej narodów,

2) zapewnienie obywatelom Unii przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób,

3) ustanowienie rynku wewnętrznego,

4) działania na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,

5) wspieranie postępu technicznego,

6) zwalczanie wyłączenia społecznego i dyskryminacji oraz wspieranie sprawiedliwości i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, solidarności między pokoleniami i ochronę praw dziecka,

7) wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi,

8) szanowanie różnorodności kulturowej i językowej Europy oraz czuwanie nad jej dziedzictwem kulturowym,

9) ustanowienie Unii Gospodarczej i Walutowej, której walutą jest euro,

10) umacnianie i propagowanie interesów i wartości unijnych w stosunkach zewnętrznych oraz ochronę obywateli Unii,

11) przyczynianie się do pokoju, bezpieczeństwa i trwałego rozwoju Ziemi,

12) przyczynianie się do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych.

Z analizy celów zawartych w Traktacie o Unii Europejskiej wynika, że zespalają one i wzbogacają cele zawarte w poprzednich wersjach Traktatów Założycielskich oraz ugruntowują pozycję dotychczasowego dorobku integracyjnego, postulując jego utrzymanie i rozwój.

79

Obok celów Unii o charakterze generalnym wymienionych w tytule I TUE, Traktat wymienia w tytule V cele szczególne UE w odniesieniu do jej działań zewnętrznych i jej WPZiB oraz w tytule V TfUE cele, które przyświecają działaniom Unii w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS).

80

W dziedzinie działań zewnętrznych UE art. 21 TUE wymienia następujące cele UE:

1) ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności,

2) umacnianie i wspieranie demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego,

3) utrzymanie pokoju, zapobieganie konfliktom i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych i zasadami Aktu Końcowego z Helsinek oraz celami Karty Paryskiej (Karta Paryska dla Nowej Europy podpisana 21.11.1990 r. przez państwa uczestniczące w Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, początkująca przejście KBWE od struktury procesu negocjacyjnego w stan stałej instytucji – Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie), włączając te dotyczące zewnętrznych granic,

4) wspieranie trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w dziedzinie środowiska naturalnego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa,

5) zachęcanie wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej, m.in. przez znoszenie barier w handlu międzynarodowym,

6) przyczynianie się do opracowywania międzynarodowych środków służących ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego oraz zrównoważonego zarządzania światowymi zasobami naturalnymi, w celu zapewnienia trwałego rozwoju,

7) niesienie pomocy narodom, krajom oraz regionom dotkniętym klęskami żywiołowymi lub katastrofami spowodowanymi przez człowieka,

8) wspieranie systemu międzynarodowego opartego na współpracy wielostronnej i dobrym zarządzaniu na poziomie światowym.

W dziedzinie PWBiS, zgodnie z przepisem art. 67 TfUE, celami UE do osiągnięcia na tym polu są:

1) poszanowanie praw podstawowych i różnych systemów oraz tradycji państw członkowskich,

2) zapewnienie braku kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwijanie wspólnej polityki azylowej, imigracyjnej i kontroli granic zewnętrznych opartej na solidarności państw członkowskich, sprawiedliwej wobec państw trzecich,

3) zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa za pomocą środków zapobiegających przestępczości, rasizmowi i ksenofobii oraz koordynacji i współpracy organów policyjnych i sądowych, jak też innych oraz wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych w sprawach karnych i zbliżania ustawodawstw w tej dziedzinie,

4) ułatwianie dostępu do wymiaru sprawiedliwości,

5) wzajemne uznawanie orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych.

Już z pobieżnego przeglądu partykularnych celów UE w dziedzinie WPZiB oraz PWBiS wynika, że nawiązują one w większości do pokojowych zasad rządzących stosunkami międzynarodowymi i są bezpośrednio związane z zasadami powszechnego prawa międzynarodowego, do których nawiązuje art. 2 KNZ i Powszechna Deklaracja Praw Człowieka. Cele określone w tytule V TUE nawiązują bezpośrednio do europejskich dokumentów dotyczących bezpieczeństwa i współpracy, tj. dokumentów Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Są to więc cele, które wyznaczają zasady rządzące stosunkami międzynarodowymi nie tylko w Europie, i które powodują, że UE zaczyna być postrzegana również jako organizacja europejska o charakterze ogólnym, organizująca w oryginalny sposób nurt międzyrządowej i ponadnarodowej współpracy państw.

Elementem szczególnym w katalogu celów, do których nawiązuje tytuł V TfUE, rządzących współpracą w ramach PWBiS jest kategoria wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa. O ile dwa pierwsze elementy generalnie da się wywieść z dziedzictwa historycznego kultury europejskiej, o tyle kategoria bezpieczeństwa pozostaje kategorią niezdefiniowaną w świetle dotychczasowej praktyki UE.

81

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje na to, że przepisy mówiące o celach i zadaniach Unii nie mają wyłącznie charakteru ogólnych założeń politycznych, ale są prawnie wiążące. Należy jednak pamiętać o związanych z tym stanowiskiem ograniczeniach, ponieważ – generalnie rzecz ujmując – przepisy dotyczące celów nie zawierają postanowień kompetencyjnych. Te ostatnie, zgodnie z zasadami prawa UE, wynikają z tych poszczególnych norm prawa pierwotnego i pochodnego, które stanowią wyraźną podstawę do działania. Tylko wyjątkowo więc, np. w sytuacji gdyby bez takich kompetencji istniejące normy nie mogły być stosowane, można domniemywać istnienie kompetencji w danej materii z bezpośrednim powołaniem się na cele i zadania zapisane w traktatach. Wiążąca moc prawna przepisów dotyczących celów i zadań polega więc na tym, że mogą one stanowić środek pomocniczy przy wykładni i stosowaniu innych przepisów prawa UE.

§ 6. Członkostwo w Unii Europejskiej

82

Traktat z Maastricht uchylił odrębne postanowienia trzech traktatów tworzących Wspólnoty, które dotyczyły warunków i procedury przystępowania nowych członków (art. 98 TEWWiS, art. 237 TEWG, art. 205 TEWEA). W ich miejsce została wprowadzona jedna procedura regulującą przyjmowanie nowych państw do UE, co oznaczało m.in., że przystąpienie do Unii jest równoznaczne z członkostwem we Wspólnotach (art. 49 TUE). Państwo trzecie nie mogło że więc przystąpić jedynie do Wspólnot i przyjąć zobowiązania tylko w zakresie I filaru lub przyjąć zobowiązania tylko w płaszczyźnie II i III filaru, nie przystępując do wszystkich traktatów stanowiących podstawę działalności UE i Wspólnot Europejskich88.

I. Nabycie członkostwa w Unii Europejskiej

83

Przepisy Traktatu o Unii Europejskiej są oszczędne w kwestiach dotyczących przyjmowania nowych członków i dlatego też powinny być postrzegane w perspektywie całego dorobku prawnego UE, tj. acquis Unii. Z kontekstu systemu prawa pierwotnego UE wynika, że poszerzenie składu członkowskiego organizacji jest procesem pożądanym, o czym przekonuje również przepis ust. 3 preambuły TUE, w którym czytamy o historycznym znaczeniu zakończenia podziału kontynentu europejskiego. Ma to również znaczenie w interpretowaniu standardów przyjętych dla zasad określonych w art. 2 i 6 TUE. Jednak formuła zawarta w art. 49 zd. 1 TUE oznacza również istnienie określonych warunków dla nabycia członkostwa UE, jakie państwo ubiegające się o członkostwo musi spełnić.

84

Jak stanowi art. 49 TUE, każde państwo europejskie, przestrzegające zasad ustalonych w art. 2 TUE, może wystąpić z wnioskiem o członkostwo w Unii. Z analizy tych przepisów oraz konkluzji Rady Europejskiej z Kopenhagi z 1993 r.89 (tzw. kryteria kopenhaskie) wynikają następujące materialne przesłanki, uznane przez UE za kryteria jednakowe dla wszystkich państw, warunkujące ubieganie się o członkostwo w UE.

Po pierwsze, kandydat musi być państwem w rozumieniu prawa międzynarodowego; formuła ta wyklucza wszelkie inne jednostki terytorialne; ponadto państwo kandydujące musi być państwem europejskim. Praktyka akcesyjna sama ukształtowała niektóre warunki związane z pojęciem europejskości. Okazało się m.in., że nie jest konieczne, aby państwo leżało w całości na terytorium Europy, co oznacza, iż wystarcza, że chociaż część terytorium takiego państwa leży w geograficznych granicach Europy (na takie rozumienie pojęcia państwa europejskiego wskazuje przykład Turcji, która ma status państwa kandydującego i z którą negocjacje się toczą, a której zaledwie 3% terytorium leży w Europie). Rada odrzuciła jednak kandydaturę Maroka, ponieważ nie jest ono państwem europejskim. Natomiast na przykładzie Danii okazało się, że państwo niekoniecznie musi przystąpić z całym terytorium do UE. Możliwa jest również sytuacja, kiedy tylko niektóre obszary państwa europejskiego mogą być objęte, w ograniczonym stopniu, traktatami, jak o tym stanowi Traktat o przystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Danii i Irlandii z 1972 r. Warto zaznaczyć, że nie tylko kryteria stricte geograficzne brane są pod uwagę w określaniu pojęcia państwa europejskiego przy rozpatrywaniu kandydatur. Komisja wielokrotnie podkreślała, że równie ważnym składnikiem pojęcia europejskości jest historia i kultura, które formują pojęcie tożsamości europejskiej. Trzeba wszakże pamiętać, że w rzeczywistości na pojęcie europejskości składa się wiele jeszcze innych elementów i, że różna jest perspektywa jego postrzegania.

Po drugie, państwo kandydujące musi być demokratycznym państwem prawa, szanującym zasady wolności, demokracji, prawa człowieka i podstawowe wolności oraz chroniącym mniejszości. Ustrój państwa kandydującego musi odpowiadać zasadom właściwym dla gospodarki rynkowej i wolnej konkurencji. Warunek ten wynika pośrednio z art. 49 TUE w zw. z art. 119 TfUE ust. 1 i 2.

Po trzecie, państwo kandydujące musi być zdolne do przyjęcia obowiązków państwa-członka UE, w tym obowiązków wynikających z celów unii politycznej, gospodarczej i monetarnej oraz musi przyjąć i wdrożyć dorobek prawny UE.

Po czwarte, wśród kryteriów zawartych w wyżej wymienionej konkluzji Rady Europejskiej znalazła się też zdolność UE do absorpcji nowych członków90. Kryterium to zostało określone jako ważne, zarówno dla UE, jak i państw kandydujących.

Praktyka akcesyjna pokazuje, że wyżej wymienione kryteria, jako zasadnicze i określone dość generalnie, uzupełnione bywają warunkami, które mieszczą się w zasadzie w ogólnych kryteriach sformułowanych w wyżej wymienionej konkluzji Rady Europejskiej, ale je doprecyzowują, biorąc pod uwagę konkretną sytuację danego państwa kandydującego. I tak np. w stosunku do Turcji UE sformułowała obowiązek utrzymania dobrych stosunków z sąsiadami, popierania całościowego rozwiązania problemu cypryjskiego w ramach systemu ustanowionego przez Kartę Narodów Zjednoczonych oraz wypełnienia zobowiązań wynikających z unii celnej. Dla Chorwacji, podobnie jak dla pozostałych państw Bałkanów Zachodnich, sformułowano natomiast warunek pełnej współpracy z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii oraz współpracy regionalnej między państwami tego regionu.

85

Proceduralna strona procesu przystąpienia państwa kandydującego do UE przedstawia się w świetle przepisów Traktatu o Unii Europejskiej i praktyki w tej materii następująco:

1) państwo kandydujące składa wniosek do Rady. Wniosek jest jednostronnym oświadczeniem woli państwa starającego się o przyjęcie i może zostać wycofany do czasu złożenia dokumentów ratyfikacyjnych umowy o przystąpieniu (przykład Norwegii),

2) o wniosku informowany jest Parlament Europejski i parlamenty narodowe,

3) Rada stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków; Komisja może np. uzależnić swoją opinię od spełnienia przez państwo określonych warunków,

4) na podstawie opinii Komisji (tzw. avis) Rada wydaje postanowienie o podjęciu rokowań w sprawie członkostwa państwa-kandydata. Nie ma ono skutków wiążących wobec kandydata,

5) we wstępnym etapie negocjacji strony prowadzą przegląd prawa państw kandydujących co do zgodności z dorobkiem prawnym UE (ang. screening). Na tym etapie kluczową rolę odgrywa Komisja Europejska. Po przedstawieniu stanowisk negocjacyjnych w poszczególnych rozdziałach negocjacji właściwe rokowania prowadzi Rada. Po ich zakończeniu Komisja przygotowuje dla Rady opinię o gotowości państw kandydujących do członkostwa (opinia nie jest dla Rady wiążąca). Na tym etapie procedury zgodę musi wyrazić również Parlament Europejski decydujący bezwzględną większością głosów swoich członków,

6) o przyjęciu danego państwa w poczet członków UE decyduje jednomyślnie Rada;

7) warunki przyjęcia i dostosowania do traktatów stanowią przedmiot umowy między państwami członkowskimi i państwem (państwami) składającym(i) wniosek o przyjęcie. Umowa ta wchodzi w życie po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie oraz państwa kandydujące zgodnie z ich postanowieniami konstytucyjnymi.

86

Traktat akcesyjny określa warunki przystąpienia i dostosowania się stron do traktatów stanowiących podstawę działalności UE. Należy pamiętać, iż traktaty akcesyjne są częścią prawa pierwotnego UE (zob. Nb. 208 i n.).

II. Zawieszenie praw członkowskich w Unii Europejskiej

87

Traktat o Unii Europejskiej nie przewiduje możliwości generalnego zawieszenia członkostwa państwa w UE. Natomiast w art. 7 TUE stanowi o możliwości zawieszenia niektórych praw członkowskich91, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu danego państwa w Radzie, w związku z naruszeniem przez to państwo zasad wymienionych w art. 2 TUE92.

Procedura prowadząca do zawieszenia państwa członkowskiego w jego prawach członka UE składa się z kilku etapów. Do jej wszczęcia konieczny jest uzasadniony wniosek 1/3 państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej. Rada, stanowiąc większością 4/5 swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez dane państwo członkowskie zasad wymienionych w art. 2 TUE. Przed podjęciem takiej decyzji Rada wysłuchuje dane państwo członkowskie. Na tym etapie procedury Rada wysłuchuje dane państwo, co daje możliwość złożenia przez nie wyjaśnień. Rada może również, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, skierować do niego stosowne zalecenie. Kolejny etap procedury zawieszenia jest związany z decyzją Rady Europejskiej, która wzywa rząd danego państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag. Rada Europejska, podejmując decyzję jednomyślnie, na wniosek 1/3 państw członkowskich lub Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE.

Po podjęciu takiej decyzji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zadecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla danego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania w Radzie. Należy podkreślić, że zawieszenie niektórych praw nie oznacza, że państwo to zwolnione jest z wykonywania swoich obowiązków wynikających z Traktatu. Podejmując decyzję o zawieszeniu niektórych praw państwa członkowskiego, Rada bierze pod uwagę jego skutki dla osób fizycznych i prawnych.

Zasady głosowania, które stosuje się w przypadku podejmowania decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 TUE przez Parlament Europejski, Rade i Radę Europejską są określone w art. 354 TfUE. Zgodnie z nimi, członek Rady lub Rady Europejskiej reprezentujący państwo, wobec którego uruchomiona został procedura art. 7 TUE nie bierze udziału w głosowaniu, a dane państwo nie jest uwzględniane przy obliczaniu progów większości kwalifikowanej przewidzianych w przepisie art. 7 ust. 1 i 2 TUE. Wstrzymanie się od głosu członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w podjęciu decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2.

Gdy podejmowane są decyzje, o których stanowi art. 7 ust. 3 i 4 (zawieszająca niektóre prawa danego państwa lub uchylająca decyzję o ich zawieszeniu), większość kwalifikowaną określa się zgodnie z art. 238 ust. 3 lit. b TfUE, lub, jeżeli Rada stanowi na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, większość kwalifikowaną określa się zgodnie z art. 238 ust. 3 lit. a TfUE.

Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 7 TUE obowiązki, które wynikają dla tego państwa członkowskiego z przepisów traktatów pozostają w dalszym ciągu dla tego państwa wiążące. Po zmianie sytuacji, która doprowadziła do zawieszenia państwa członkowskiego w jego prawach, Rada może postanowić większością kwalifikowaną o uchyleniu podjętego środka93.

Na podstawie art. 269 TfUE, decyzje podejmowane w ramach procedury art. 7 TUE mogą być przedmiotem orzekania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejska lub Radę, wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego, którego decyzje te dotyczą oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w art. 7 TUE. Taki wniosek musi być wniesiony w terminie miesiąca od daty takiego stwierdzenia, zaś Trybunał wydaje orzeczenie w terminie miesiąca od daty wniosku.

Procedura przewidziana w art. 7 TUE została wprowadzona do prawa UE przez Traktat z Amsterdamu. Ponieważ praktyka w tej materii pokazała, że etap wstępny procedury zawarty w art. 7 ust. 1 TUE, służący możliwości politycznego oddziaływania na państwo członkowskie, nie spełnia właściwej roli, Komisja Europejska, jako jeden z podmiotów uprawnionych do przedłożenia wniosku o wszczęcie procedury art. 7 TUE, opracowała w 2014 r. dokument – „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności” (dalej cytowane jako „nowe ramy”) , które zawarła w Komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady94. Mimo że dokument ten wzbudził pewne zastrzeżenia Służb Prawnych Rady Unii Europejskiej95, państwa członkowskie UE powszechnie zaakceptowały zawartą w Komunikacie procedurę.

Celem procedury jest przeciwdziałanie zagrożeniom systemowym dla praworządności w państwach członkowskich UE 96. Przepisy dotyczące „nowej procedury” ustanawiają instrumenty wczesnego ostrzegania pozwalające Komisji na podjęcie dialogu z państwem członkowskich, w którym dostrzegane są takie zagrożenia. Ramy stanowią uzupełnienie istniejących na podstawie art. 7 TUE mechanizmów ochrony praworządności w UE. Mogą być zastosowane, gdy krajowe środki ochronne w zakresie praworządności wydadzą się nieskuteczne97.

Procedura, która toczy się przed Komisją, polega na dialogu z danym państwem i przebiega w trzech etapach. W pierwszym – Komisja dokonuje oceny sytuacji w państwie z perspektywy przesłanek wystąpienia systemowego zagrożenia dla praworządności. Komisja może przedłożyć „opinię na temat praworządności” oczekując od państwa wypowiedzenia się w jej przedmiocie. W drugim etapie, jeżeli wyjaśnienia i działania państwa są niezadawalające, Komisja przedkłada państwu zalecenie, w którym wskazuje sposoby i terminy rozwiązania problemu. W trzecim etapie, gdy dane państwo nie podejmie odpowiednich działań naprawczych, Komisja może podjąć decyzję w kwestii uruchomienia w stosunku do niego procedury art. 7 TUE. Jak wynika z tej trójetapowej procedury, „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności” są rodzajem politycznego mechanizmu wstępnego poprzedzającego procedurę formalną przewidzianą w art. 7 TUE.

Jak dotąd procedura przewidziana w art. 7 TUE została dwukrotnie zastosowana. W przypadku Polski inicjatywę podjęła Komisja Europejska. W przypadku Węgier procedura z art. 7 TUE stosowny wniosek podjął Parlament Europejski. Oba państwa znalazły się w obszarze krytyki związanej z naruszeniami wartości unijnych, o których stanowi art. 2 TUE98.

III. Ustanie członkostwa

88

Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, problem możliwości wystąpienia z UE był przedmiotem żywej dyskusji prawników i politologów i to nie tylko w kwestii dopuszczalności takich aktów na gruncie przepisów traktatów założycielskich, ale też na gruncie praktyki i doktryny prawa międzynarodowego. Przeciwnicy takich możliwości wskazywali przede wszystkim na wyraźne postanowienia o nieograniczonym czasie obowiązywania Traktatów. Wyjątek, bez żadnych implikacji dla powyższej opinii, był zawarty w art. 97 TEWWiS, który stanowił, iż Traktat ten został zawarty na 50 lat. W swoich wywodach posługiwali się oni również argumentem o daleko zaawansowanym stopniu integracji państw członkowskich i ich wzajemnych stosunkach opartych na zasadach lojalności i solidarności, które chronią UE m.in. przed działaniami państw członkowskich, mogącymi przeszkadzać w realizacji celów organizacji.

Na poparcie powyższej tezy w doktrynie używano również argumentu, iż UE, dysponowała systemem prawnym związanym z egzekucją prawa wspólnotowego, który czynił bezpodstawnym roszczenia skutkujące wystąpieniem z niej nawet z powodów, które byłyby wystarczające na gruncie prawa międzynarodowego do jednostronnego zerwania umowy (np. pogwałcenie postanowień traktatu, trudności w realizacji zobowiązań z niego wynikających, czy wreszcie rebus sic stantibus). Jeżeli państwo członkowskie nie wywiązywało się ze swoich zobowiązań traktatowych, Komisja lub inne państwo członkowskie mogło skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Niewywiązywanie się jednego państwa członkowskiego z jego zobowiązań nie oznacza, że inne państwa mają z tego powodu odroczyć realizację własnych zobowiązań. Różnica w opiniach doktryny występuje co do tego, czy jednostronne odroczenie zobowiązań traktatowych mogło być prawomocne na gruncie prawa międzynarodowego. Traktaty nie dopuszczały bowiem wykluczenia lub wymuszenia wystąpienia państwa członkowskiego.

Na gruncie przepisów Traktatów rysowała się jedynie możliwość wystąpienia z UE w wyniku rewizji traktatów, gdyby o takiej rewizji zadecydowały państwa członkowskie. Doktryna prawa międzynarodowego wskazywała również na możliwości wystąpienia z Unii w oparciu o przepisy Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, ale była ona, zdaniem niektórych Autorów, czysto teoretyczna ze względu na stopień integracji państw członkowskich UE99.

Z prawnomiędzynarodowego punktu widzenia odpowiedź na pytanie, czy państwo członkowskie mogło wystąpić z Unii zawierała się również w analizie możliwości wynikających z norm prawa międzynarodowego dotyczących zawieszenia obowiązywania lub wygaśnięcia traktatów lub pozbawienia członkostwa. Stosując w tym względzie przepisy zawarte w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, należałoby wziąć pod uwagę możliwości wynikające z art. 54, 56, 57, 60, 62 KPT.

Podsumowując, generalnie doktryna prawa międzynarodowego była zgodna co do tego, iż istniały ograniczone, możliwości prawne zaprzestania przez państwo bycia członkiem UE. Równocześnie przyznawano jednak, że są one w zasadzie teoretyczne, a z politycznego punktu widzenia rozwiązanie UE jest bardzo mało prawdopodobne. Dodanie przez Traktat z Lizbony art. 50 TUE, dotyczącego procedury dobrowolnego wystąpienia z UE, oznacza, że ww. możliwości wynikające z norm prawa międzynarodowego powszechnego nie mają zastosowania, zaś prawo UE przewiduje modus operandi pozwalające na wystąpienie z UE.

Traktat z Lizbony wprowadził przepisy regulujące kwestie dobrowolnego wystąpienia z Unii; przewidują one, co do zasady, możliwość wystąpienia na podstawie umowy międzynarodowej, chociaż w przypadku braku umowy, dopuszczają skuteczność swego rodzaju wystąpienia jednostronnego (art. 50 ust. 3)100.

Artykuł 50 TUE

1. Każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii.

2. Państwo Członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym Państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego Państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym Państwem Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.

4. Do celów ustępów 2 i 3 członek Rady Europejskiej i Rady reprezentujący występujące Państwo Członkowskie nie bierze udziału w obradach ani w podejmowaniu decyzji Rady Europejskiej i Rady dotyczących tego Państwa.

Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

5. Jeżeli Państwo, które wystąpiło z Unii, zwraca się o ponowne przyjęcie, jego wniosek podlega procedurze, o której mowa w artykule 49.

Artykuł 50(1) TUE stanowi, że każde państwo członkowskie UE może podjąć decyzję o wystąpieniu z UE zgodnie ze swoimi przepisami konstytucyjnymi101. Państwo takie notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. Notyfikacja o wystąpieniu oznacza uruchomienie przez państwo występujące procedury art. 50 TUE. Należy podkreślić, że traktaty unijne nie dopuszczają możliwości wystąpienia państwa z Unii bez notyfikacji takiego zamiaru i bez uruchomienia procedury art. 50 TUE. Gdyby tak się stało, państwo – naruszając w ten sposób traktaty unijne – popełniłoby delikt międzynarodowy. W kontekście art. 50 TUE pojawia się też kwestia czy państwo członkowskie, które uruchomiło procedurę z art. 50 TEU może swoją notyfikację wycofać. W tej kwestii wypowiedział się w orzeczeniu prejudycjalnym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej102, stając na stanowisku, że art. 50 TUE pozwala państwu członkowskiemu na jednostronne wycofanie tej notyfikacji, dopóty, dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu z Unii Europejskiej zawarta między danym państwem członkowskim a Unią Europejską lub, w przypadku braku takiej umowy, dopóki nie upłynie dwuletni okres przewidziany w art. 50 ust. 3 TUE, ewentualnie przedłużony zgodnie z tym ustępem. Jednostronne wycofanie, w formie pisma skierowanego do Rady Europejskiej, musi mieć charakter decyzji jednoznacznej i bezwarunkowej, podjętej przez państwo członkowskie zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi. Wycofanie to ma na celu potwierdzenie przynależności danego państwa członkowskiego do UE na niezmienionych warunkach co do jej statusu członka UE. Takie wycofanie kończy procedurę wystąpienia.

Artykuł 50 TUE przewiduje, iż wystąpienie z UE reguluje umowa międzynarodowa zawarta między UE a państwem występującym. Modus operandi przewidziane jest w art. 50 TUE, a zastosowanie znajduje także art. 218 ust. 3 TfUE regulujący procedurę zawierania umów międzynarodowych przez UE. Umowa o wystąpieniu jest zawierana przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Punktem odniesienia w negocjacjach są wytyczne Rady Europejskiej oraz mandat negocjacyjny dla Komisji Europejskiej zaakceptowany przez Radę. Warto odnotować, iż Parlament Europejski – choć bezpośrednio nie uczestniczący w negocjacjach – może także w formie rezolucji przedłożyć swoje warunki progowe. Negocjacje prowadzi Komisja Europejska.

Umowa o wystąpieniu z UE reguluje warunki wystąpienia oraz określa ramy przyszłych stosunków z UE z byłym państwem członkowskim. W praktyce przyjęto, iż przyszłe relacje powinny być kompleksowo uregulowane w odrębnej umowie, która ma być zawarta już po opuszczeniu UE przez państwo członkowskie103.

Z przepisu art. 50 ust. 3 TUE wynika, że Traktaty przestają mieć zastosowanie w stosunku do państwa występującego z dniem wejścia w życie umowy o wystąpieniu. W przypadku braku takiego terminu Traktaty przestają obowiązywać 2 lata po ww. notyfikacji. Rada może podjąć jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego terminu, po porozumieniu z państwem występującym z UE.

Warto odnotować, iż do momentu wejścia w życie umowy o wystąpieniu, albo w okresie 2 lat po notyfikacji, w przypadku braku umowy, dane państwo pozostaje członkiem UE ze wszystkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z członkostwa. Natomiast, członek Rady Europejskiej i Rady reprezentujący państwo występujące z UE nie bierze udziału w obradach i głosowaniu, gdy ich przedmiotem jest wystąpienie z UE. Państwo, które wystąpiło z UE może ponownie zwrócić się o przyjęcie do organizacji. Jego wniosek podlega procedurze, o której stanowi art. 49 TUE. W tym kontekście należy zauważyć, że z przepisów traktatów nie wynika żadna okoliczność związana z uprzednim członkostwem, dająca takiemu państwu szczególną pozycję w procedurze ponownego przystąpienia.

Zjednoczone Królestwo jest pierwszym państwem członkowskim Unii Europejskiej, które zdecydowało o wystąpieniu z Unii notyfikując swój zamiar Radzie Europejskiej 29.3.2017 r., po przeprowadzeniu referendum, w którym głosujący opowiedzieli się za wystąpieniem z UE104.

§ 7. Stowarzyszenie z Unią Europejską

89

Traktat z Maastricht wprowadził jednolitą formę członkostwa w UE. Traktaty nie przewidują żadnej innej formy członkostwa w UE (w tym np. członkostwa częściowego, członkostwa stowarzyszonego), niż ta, która wynika z normy zawartej w art. 49 TUE. Przewidują natomiast możliwość zawierania umów stowarzyszeniowych105.

90

Umowy o stowarzyszeniu zawierane przez UE tworzą prawa i obowiązki po stronie UE, państw członkowskich oraz państw stowarzyszonych. Umowy o stowarzyszeniu, zwłaszcza te zawarte z państwami europejskimi, odgrywają szczególną rolę w rozwoju procesów integracyjnych w Europie. W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości umowy stowarzyszeniowe tworzą specyficzne i uprzywilejowane związki z państwami trzecimi, których szczególny charakter opiera się na systemie unijnym106.

91

Procedura dla zawarcia tego typu umów jest jednolita. Negocjacje w sprawie stowarzyszenia prowadzi Komisja zgodnie z mandatem Rady. Po otrzymaniu zgody Parlamentu, udzielonej absolutną większością głosów, Rada zawiera umowę stowarzyszeniową, podejmując jednomyślną decyzję. Po podpisaniu przez przewodniczącego Rady i przedstawicieli państw członkowskich oraz kraju stowarzyszonego, układ podlega ratyfikacji, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi stron. Warto dodać, iż w przypadku niektórych umów stowarzyszeniowych niezbędna może być ratyfikacja przez wszystkie państwa członkowskie UE (dotyczy to tzw. umów mieszanych obejmujących swoim zakresem dziedziny, w których kompetencje między a państwami członkowskimi są dzielone).

92

Z przepisów traktatów założycielskich UE wyłaniają się dwie kategorie stowarzyszeń:

1) stowarzyszenia państw i organizacji międzynarodowych oparte na przepisach art. 218 TfUE, tzw. stowarzyszenia traktatowe,

2) stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich, uregulowane przepisami części IV TfUE (art. 198–204 TfUE), tzw. stowarzyszenia konstytucyjne.

I. Stowarzyszenia traktatowe

93

Artykuł 217 TfUE stanowi podstawę prawną do zawierania przez UE z jednym lub kilkoma państwami lub organizacjami międzynarodowymi umów ustanawiających stowarzyszenie, obejmujących wzajemne prawa i obowiązki, wspólne działania i specjalne procedury. Stowarzyszenia te nazywane są często kooperacją traktatową i odgrywają największą rolę w procesie realizacji polityki rozwoju, w ramach Wspólnej Polityki Handlowej będącej elementem polityki zagranicznej UE. Dlatego też w umowach tych można dostrzec wyraźne motywy polityczne i gospodarcze.

94

Wyróżnia się dwa rodzaje umów stowarzyszeniowych opartych na przepisach art. 217 TfUE:

1) stowarzyszenia ograniczone do państw europejskich,

2) stowarzyszenia z państwami pozaeuropejskimi.

95

Ad 1) Treść układu o stowarzyszeniu państwa europejskiego nie została sprecyzowana w traktatach, których przepisy ograniczają się do stwierdzenia, że układ o stowarzyszeniu obejmuje dwustronne prawa i obowiązki, wspólne działania i specjalne procedury. Zakłada się, że podstawą układu stowarzyszeniowego tego typu jest strefa wolnego handlu o szczególnych, ograniczających ją cechach oraz określone cele polityczne mogące prowadzić do członkostwa.

96

Należy jednak podkreślić, że umowa stowarzyszeniowa nie daje gwarancji uzyskania członkostwa w UE. Umowa taka może, ale nie musi prowadzić bezpośrednio do zawarcia umowy o przystąpieniu do UE. W literaturze prawnomiędzynarodowej można spotkać się z poglądem, że szczególny charakter, przynajmniej niektórych umów o stowarzyszeniu, wynika z faktu, że zawierane są one właśnie z potencjalnymi członkami Unii. Pozwala to na wyodrębnienie takich układów ze względu na cele, płaszczyznę przedmiotową i umiejscowienie geograficzne w Europie. Założenia i rozbudowane funkcje układów zawieranych z przyszłymi członkami wyróżniają je spośród innych umów stowarzyszeniowych, takich jak np. stowarzyszenie z krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (stowarzyszenie AKP).

W proces integrujący przyszłe państwa członkowskie zaangażowany jest cały system instytucjonalno-prawny UE z równoczesnym zachowaniem wpływu na jego przebieg państw, które przystąpiły do umowy stowarzyszeniowej. W związku ze stanowiskiem przyjętym przez Trybunał Sprawiedliwości zakładającym, że umowy tego rodzaju stanowią integralną część systemu prawnego UE, zobowiązania państw członkowskich wobec państwa stowarzyszonego mają nie tylko charakter publicznoprawny, lecz także charakter zobowiązania realizowanego równolegle przez wewnętrzne struktury UE. Można je więc usytuować na pograniczu klasycznych umów międzynarodowych i ponadnarodowego porządku prawa unijnego107.

97

Cytowana wyżej podstawa prawna do zawierania umów stowarzyszeniowych została pierwszy raz zastosowana do traktatów stowarzyszeniowych z Grecją108 i Turcją109. Następnie zawarto podobne układy z Cyprem110 i Maltą111.

98

W tej kategorii umów należy wyróżnić Układy Europejskie, które zawarte były ze wszystkimi państwami Europy Środkowej i Wschodniej przed ich przystąpieniem do UE. Miały one charakter umów mieszanych. Podobnie rzecz się ma w przypadku Układów o Stabilizacji i Stowarzyszeniu zawieranych przez Wspólnoty (UE) i ich państwa członkowskie z państwami Bałkanów Zachodnich (m.in. Albanią112, Północną Macedonią113, Republiką Czarnogóry114, Republiką Serbii115, Republiką Kosowa116). Podstawa prawna do ich zawarcia jest w zasadzie podobna, jak w przypadku wcześniejszych umów tego rodzaju117. Warto odnotować, iż Układy o Stabilizacji i Stowarzyszeniu zachowują klasyczną strukturę instytucjonalną podobną do struktur właściwych dla wcześniejszych Układów Europejskich.

99

Najnowszą generacją umów stowarzyszeniowych są umowy zawierane w ramach Unijnej Polityki Sąsiedztwa, w szczególności tzw. Partnerstwa Wschodniego (the Eastern Partnership). Takie Układy o Stowarzyszeniu118, zostały zawarte między UE i EWEA oraz ich państwami członkowskimi a Ukrainą, Mołdową oraz Gruzją. Umowy te uważa się za bezprecedensowe, jeżeli chodzi o zakres obszaru materialnego objętego tego rodzaju umowami i głębokość rozwiązań dotyczących integracji gospodarczej z UE. Podstawę prawną materialną i proceduralną ich zawarcia stanowią przepisy art. art. 31 ust. 1 i 37 TUE w zw. z art. 217, 218 ust. 5, art. 218 ust. 7 oraz art. 218 ust. 8 akapit 2 TfUE.

100

Innym przykładem stowarzyszenia państw europejskich opartego na art. 217 TfUE (ówcześnie na art. 310 TWE i art. 206 TEWEA) jest Układ o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)119. Termin ten pojawił się pierwszy raz 9.4.1984 r. we wspólnym oświadczeniu państw członkowskich EWG, EFTA i Komisji. Układ, po zmianach związanych z przystępowaniem do UE nowych państw oraz uregulowaniu niektórych kwestii związanych z jego ratyfikacją, obowiązuje w stosunkach między Wspólnotą Europejską oraz jej państwami członkowskimi i Norwegią, Islandią, Lichtensteinem po stronie EFTA.

101

Główną ideą Układu w sprawie utworzenia EOG było rozszerzenie wspólnego rynku wewnętrznego na kraje należące do EFTA, bez czynienia ich członkami ówczesnych Wspólnot. Układ ma charakter umowy mieszanej i obejmuje oprócz współpracy gospodarczej również współpracę polityczną. Stworzył on podstawy dla swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału, w którym obowiązują ścisłe reguły konkurencji oraz postanowienia umacniające współpracę w dziedzinie badań naukowych, rozwoju, środowiska, edukacji i polityki społecznej. W protokołach i załącznikach do Układu ujęte są zasady realizacji postanowień traktatów unijnych, które są integralną częścią Układu. Tą drogą również pochodne prawo unijne ma zastosowanie, z koniecznymi zmianami, na całym obszarze obrotu prawnego EOG.

102

Europejski Obszar Gospodarczy ma własną strukturę organizacyjną, z procedurami podejmowania decyzji, funkcjami kontrolnymi i systemem rozstrzygania sporów. Do najważniejszych organów EOG należą:

1) Rada, która składa się z członków Rady Unii Europejskiej, Komisji oraz przedstawicieli rządów państw członkowskich EFTA na szczeblu ministrów. Rada zapewnia polityczną inicjatywę realizacji Układu oraz ustala kierunki działania Wspólnego Komitetu,

2) Wspólny Komitet, który składa się z przedstawicieli państw członkowskich na szczeblu ambasadorów, wykonuje postanowienia Układu. Ponadto może również rozstrzygać spory dotyczące interpretacji lub stosowania Układu o EOG. Dokonując wykładni Układu, Komitet działa zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Sprawiedliwości, co zapewnia jednorodność systemu prawa EOG i UE oraz jego zunifikowaną interpretację. Jednorodność i kontrolę nad interpretacją Układu o EOG zapewnia też stała wymiana informacji między takimi instytucjami, jak Władza Nadzorcza i Komisja, Trybunał Sprawiedliwości UE i Trybunał EFTA,

3) Wspólny Komitet Parlamentarny, który składa się z jednakowej liczby członków Parlamentu Europejskiego i przedstawicieli parlamentu państw członkowskich EFTA, pełni głównie funkcje konsultacyjne i koordynujące.

Europejski Obszar Gospodarczy dysponuje również Komitetem Doradczym omawiającym kwestie ekonomiczne i społeczne, składającym się z członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Unii oraz Komitetu Doradczego EFTA. W związku z funkcjonowaniem EOG zostały też powołane organy zajmujące się sprawami państw EFTA w EOG – Stały Komitet, który koordynuje przygotowanie państw EFTA do posiedzeń organów EOG oraz Władza Nadzorcza, która nadzoruje realizację postanowień Układu o EOG. Utworzono też Trybunał EFTA.

Przestrzeganie zobowiązań wynikających z Układu o EOG nadzorowane jest z jednej strony przez Komisję, która sprawuje kontrolę nad stosowaniem Układu przez UE, zgodnie z procedurami przewidzianymi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dla mechanizmu kontrolnego Komisji; z drugiej strony Władza Nadzorcza kontroluje podmioty EFTA w zakresie wykonania zobowiązań wynikających z Układu o EOG. W sprawach dotyczących interpretacji lub stosowania Układu przez podmioty UE właściwy jest Trybunał Sprawiedliwości, a dla państw EFTA Trybunał EFTA120.

103

Ze względu na charakter umów stowarzyszeniowych i ich strukturalne podobieństwo do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy wskazać na niektóre szczególnie odróżniające je cechy. Przede wszystkim każdy z traktatów wiąże strony umowy w innym zakresie. Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej są umowami samowykonalnymi, natomiast układy stowarzyszeniowe wymagają instrumentów wykonawczych. Układy stowarzyszeniowe są umowami o charakterze ramowym, stąd zasadnicza rola w każdej takiej umowie przypada Radzie Stowarzyszenia, która jest organem wykonawczym i prawodawczym. To właśnie od decyzji każdej takiej Rady w dużej części zależy dynamika wprowadzania danego układu w życie, chociaż nie należy zapominać, że główny ciężar w przyjmowaniu acquis spoczywa na instytucjach państwowych.

Do kategorii pozornych podobieństw należy również kwestia dotycząca zobowiązań stron oraz praw i obowiązków jednostek z nich wynikających. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE płynie wniosek, że w zasadzie postanowienia układów stowarzyszeniowych bezwzględnie wiążą państwa członkowskie UE i państwo–stronę takiego układu, natomiast jednostki tylko wtedy, gdy odpowiednie postanowienia spełniają wymogi bezpośredniej skuteczności121.

104

Ad 2) Celem stowarzyszenia państw pozaeuropejskich z UE, funkcjonującego również na podstawie przepisów art. 217 TfUE i art. 206 TEWEA, jest wspieranie ich gospodarczego i społecznego rozwoju, w oparciu o unijną politykę rozwoju. Zawierane w tej materii umowy stowarzyszeniowe przewidują szeroki zakres pomocy gospodarczej i technicznej dla państw stowarzyszonych. Obecnie funkcjonują tego typu układy zawarte ze wszystkimi państwami Maghrebu, a więc z Marokiem, Algierią, Tunezją oraz z takimi państwami basenu Morza Śródziemnego, jak Egipt, Jordania, Liban, Syria, Izrael oraz Autonomia Palestyńska. Układy te (Euro-Med Association Agreements) zastąpiły pochodzące z lat 70. XX w. umowy o współpracy. Są one wyrazem bilateralnego wymiaru Partnerstwa Euro-Śródziemnomorskiego (EURO-MED Partnership). Dla implementacji tych układów powołano w ramach każdej z umów dwie wspólne instytucje – Radę Stowarzyszenia i Komitet Stowarzyszenia. Wprawdzie postanowienia poszczególnych układów dwustronnych różnią się między sobą, ale mają też wiele elementów wspólnych.

Układy te mają na celu przede wszystkim ułatwienie dostępu produktów z tych krajów na rynek UE i równocześnie są podstawą dla współpracy gospodarczej i finansowej między stronami. We wszystkich układach, z wyjątkiem układu z Izraelem, UE wprowadziła jednostronną zerową taryfę celną, a w przypadku tzw. towarów wrażliwych, jak np. tekstylia, wprowadzono taryfę obniżoną. Ze swej strony państwa trzecie zobowiązują się do przyznania klauzuli najwyższego uprzywilejowania towarom pochodzącym z krajów członkowskich UE oraz do niewprowadzania dyskryminacji w sprawach podatkowych. Układy z państwami Maghrebu i niektóre postanowienia układu z Turcją zobowiązują państwa członkowskie do jednakowego traktowania obywateli tych państw zatrudnionych legalnie na obszarze państw UE, tak jak własnych obywateli, jeśli chodzi o warunki pracy, płacy i spraw socjalnych.

II. Stowarzyszenia konstytucyjne

105

Odmienny, przede wszystkim w warstwie aksjologicznej, rodzaj stowarzyszeń z UE stanowią stowarzyszenia określane mianem konstytucyjnych, które mają podstawę w przepisach części czwartej TfUE dotyczącej stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich. Artykuł 198 TfUE stanowi, że państwa członkowskie zgadzają się na stowarzyszenie z UE pozaeuropejskich krajów i terytoriów utrzymujących szczególne stosunki z Danią, Francją, Niderlandami oraz Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Celem tego rodzaju stowarzyszenia jest popieranie rozwoju gospodarczego oraz społecznego tych krajów i terytoriów oraz ustanowienie ścisłych stosunków między nimi a całą UE. Szczegółowe cele stowarzyszenia zostały określone w art. 199 TfUE. Kraje te i terytoria wymienione są w liście umieszczonej w II załączniku do Traktatu. Konsekwencją prawną stowarzyszenia zawartego na podstawie przepisów części czwartej TfUE nie jest rozszerzenie terytorialnego obowiązywania Traktatu, lecz poddanie stosunków z tymi krajami reżimom przewidzianym w przepisach art. 198–204 TfUE.

106

W miarę uzyskiwania niepodległości przez te kraje i terytoria konieczne stało się uregulowanie na nowo tego rodzaju stowarzyszeń. Pierwszą taką umową był układ z Yaounde podpisany w 1963 r. Nowy typ stowarzyszenia kształtowany był przez kolejne układy, z Lomé122, po zawartą w 2000 r. w Cotonou umowę o partnerstwie obejmującą państwa z regionów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) zawartą na 20 lat123. Umowa zawiera klauzulę umożliwiającą dokonywanie jej przeglądu co 5 lat. Jako instrument polityki rozwoju UE umową z Cotonou ma na celu wspieranie zrównoważonego rozwoju gospodarczego, kulturalnego i społecznego krajów partnerskich i ułatwienie stopniowej integracji ich integracji z gospodarką światową. Umowa opiera się na zasadach równości partnerów i poszanowaniu prawa państw AKP do określania własnych polityk rozwojowych. Ustalenia i priorytety dotyczące współpracy uwzględniają stopień zróżnicowania rozwoju danego kraju. Kraje i terytoria zamorskie mogą przystąpić do tego układu po zatwierdzeniu przez Radę i po złożeniu dokumentu przystąpienia. Rozważane są tylko wnioski złożone przez kraje spełniające warunek geograficznej przynależności do regionu AKP, których struktura ekonomiczna jest porównywalna ze strukturami ekonomicznymi innych krajów AKP.

Umowa z Cotonou w wymiarze politycznym obejmuje m.in. dialog polityczny dotyczący kwestii krajowych, regionalnych i globalnych, promowanie przestrzegania praw człowieka i procesów demokratycznych, zapobieganie konfliktom i ich rozwiązywanie, zagadnienia migracji, bezpieczeństwa, zwalczanie terroryzmu. Porozumienie obejmuje działania mające na celu rozwój gospodarczy, rozwój społeczny i współpracę w celu promowania i zwiększenia wymiany handlowej pomiędzy krajami AKP. Ponieważ umowa ma charakter mieszany, obowiązek finansowania dotyczy zarówno Unii, jak i państw członkowskich.

W ramach umowy, dla wykonania jej postanowień powołano takie organy, jak Rada Ministrów AKP-UE i Komitet Ambasadorów oraz Wspólne Zgromadzenie Parlamentarne. W celu ułatwienia wymiany handlowej powołano Komitet Ministrów Handlu oraz Forum Przedsiębiorców Prywatnych AKP-UE. Decyzje polityczne odnoszące się do realizacji umowy podejmowane są przynajmniej raz do roku w Radzie Ministrów AKP-UE. Rada sporządza roczny raport z postępów procesów dotyczących realizacji umowy i przedstawia go Wspólnemu Zgromadzeniu Parlamentarnemu AKP-UE.

Nowym, w stosunku do poprzednich umów stowarzyszeniowych, instrumentem prawnym przewidzianym przez umowę z Cotonou są umowy o partnerstwie gospodarczym (Economic Partnership Agreements – EPA) zawierane przez Unię z państwami AKP. Ich celem są nowe porozumienia handlowe zgodne z zasadami WTO, zastępujące wcześniejsze, które wygasły 31.12.2007 r. Uważa się, że zawarcie nowych porozumień między UE i państwami AKP ma podstawowe znaczenie dla pełnego uczestnictwa państw AKP w handlu międzynarodowym (art. 34 pkt 2 umowy z Cotonou)124.

§ 8. Obywatelstwo Unii Europejskiej

107

Instytucja obywatelstwa UE została powołana do życia na mocy postanowień Traktatu z Maastricht, a dokładnie części modyfikującej traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich. Zasadniczy fragment nowej regulacji jest obecnie art. 20–25 TfUE.

Przyjęcie tych przepisów traktatowych poprzedzone zostało wieloletnimi pracami przygotowawczymi, którym zasadniczo przyświecały dwa cele, tj. przybliżenie obywatelom państw członkowskich procesu integracji europejskiej i jego instytucjonalnych aspektów oraz redukcja deficytu demokratycznego ówczesnych Wspólnot Europejskich.

108

Od początku działalności Wspólnot Europejskich status osób fizycznych wydawał się zmierzać w kierunku przyznania jednostkom podmiotowości w prawie wspólnotowym. Już pierwsze orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości wykazały szczególną pozycję osób fizycznych i osób prawnych w porządku prawnym UE. Wraz z rozwojem prawa pozytywnego oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości osobom fizycznym oraz osobom prawnym przyznano szereg uprawnień i nałożono na nie rozmaite obowiązki, jak też wskazano mechanizmy stosowania prawa UE na płaszczyźnie krajowej. W tym ostatnim przypadku fundamentalne znaczenie uzyskały zasady skutku bezpośredniego oraz zasada odpowiedzialności państw za naruszenie prawa unijnego (Nb. 347 i n.). Rozwój wspólnego rynku (a następnie rynku wewnętrznego) implikował znaczne zwiększenie liczby aktów prawna wtórnego, które w rozmaity sposób dotyczą funkcjonowania podmiotów indywidualnych. Brak wpływu tych podmiotów na powoływanie i działalność instytucji UE spowodował, iż przedmiotem szczególnej debaty stała się kwestia deficytu demokratycznego tych organizacji.

Począwszy od lat 70. XX w. podejmowano więc próby reform wspólnotowych instytucji, próbując nadać im bardziej demokratyczny charakter. Z oczywistych względów uwaga koncentrowała się przede wszystkim na Parlamencie Europejskim, natomiast wprowadzane zmiany miały dwojaki charakter. Po pierwsze, na mocy Aktu o wyborach powszechnych z 1976 r. wprowadzono zasadę bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego. Po drugie, za pośrednictwem kolejnych traktatów zmieniających traktaty założycielskie zwiększano kompetencje legislacyjne Parlamentu Europejskiego w ramach EWG/WE, głównie przez rozszerzanie zakresu spraw, w których właściwa była procedura legislacyjna współdecydowania (po wejściu w życie Traktatu z Lizbony określana mianem zwykłej procedury ustawodawczej). Także w latach 70. XX w. pojawiły się pierwsze koncepcje powołania do życia obywatelstwa europejskiego, jako czynnika przybliżającego obywatelom państw członkowskich ideę integracji europejskiej. Szczególną rolę polityczną odegrały dwa raporty przedstawiające rzeczoną koncepcję, tj. Raport Tindemansa oraz Raport Adonino125. Jednak dopiero działania przygotowawcze oraz same negocjacje Traktatu z Maastricht spowodowały przyspieszenie i skonkretyzowanie prac nad koncepcją obywatelstwa UE. Warto dodać, iż w ich toku istotną rolę odegrały projekty przedstawione przez rząd Belgii oraz rząd Hiszpanii, choć należy pamiętać, iż w obu przypadkach proponowany katalog praw obywatelskich miał znacznie bardziej rozbudowany charakter niż rozwiązania ostatecznie przyjęte w Traktacie z Maastricht126. Nie ulega wątpliwości, iż obecny kształt obywatelstwa UE stanowi wypadkową koncepcji przedstawionych w trakcie negocjacji i jest owocem kompromisu ówczesnych dwunastu państw członkowskich. Skromny charakter uprawnień przyznanych obywatelom UE oraz fakt, iż wiele z nich przysługiwało jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Maastricht powoduje, że koncepcja obywatelstwa UE bardzo często poddawana jest krytyce, jako instrument w głównej mierze polityczny, a nie prawny. Praktyka w tym zakresie pokazuje jednak, że w miarę upływu czasu koncepcja obywatelstwa UE ma coraz większe znaczenie praktyczne, czego dowodzi choćby stosunkowo częste korzystanie przez podmioty uprawnione z pozasądowych mechanizmów skargowych.

I. Charakter prawny obywatelstwa Unii Europejskiej

109

Zgodnie z klasyczną definicją obywatelstwa oznacza ono szczególnego rodzaju więź prawną między osobą fizyczną a państwem127.

Z faktu posiadania obywatelstwa wypływa dla danej osoby szereg uprawnień o zróżnicowanym charakterze (np. uprawnienia polityczne). Jednocześnie ze statusu obywatelskiego wynikają rozmaite obowiązki (np. obowiązek podatkowy). Powstanie instytucji obywatelstwa UE wprowadziło nową kategorię obywatelstwa. W istocie, wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht, terminowi „obywatelstwo” zostało nadane zupełnie nowe znaczenie pojęciowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż według współczesnego stanu prawnego Unia jest szczególnym rodzajem organizacji międzynarodowej, ale z całą pewnością, z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego, nie może być zakwalifikowana jako państwo. Mając powyższy fakt na uwadze, powinniśmy więc stwierdzić, iż obywatelstwo UE jest szczególną więzią łączącą obywateli państw członkowskich z UE, z której to więzi wynikają określone uprawnienia oraz (teoretycznie) obowiązki128.

110

W świetle postanowień art. 20 TfUE każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego z mocy prawa jest obywatelem UE, przy czym obywatelstwo Unii Europejskiej nie zastępuje, lecz uzupełnia obywatelstwo krajowe. Pierwszym charakterystycznym elementem dla przedmiotowej koncepcji jest zależność obywatelstwa UE od obywatelstwa państw członkowskich. W istocie, nabycie oraz utrata obywatelstwa UE jest pochodną statusu osoby fizycznej w świetle właściwych przepisów prawa krajowego państw członkowskich. Należy przy tym pamiętać, iż regulacja w przedmiocie obywatelstwa tradycyjnie jest uważana za domenę prawa krajowego. Ta norma zwyczajowa prawa międzynarodowego publicznego została potwierdzona w praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości w wyr. z 7.7.1992 r. w sprawie C-369/90 Micheletti and Others129 oraz w wyr. z 20.2.2001 r. w sprawie C-192/99 The Queen and Secretary of State for the Home Department, ex parte: Manjit Kaur130.

Wyrok TS z 7.7.1992 r. w sprawie C-369/90 Maria Vicente Micheletti and others v. Delegación del Gobierno en Cantabria

Stan faktyczny: Trybunał Sprawiedliwości otrzymał pytanie prejudycjalne od sądu krajowego z Hiszpanii (hiszp. Tribunal Superior de Justicia) w przedmiocie wykładni postanowień ówczesnych art. 3(c), art. 7, 52, 53 i 56 TEWG oraz dyrektywy Rady Nr 73/148/EEC dotyczącej zniesienia restrykcji w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego przepływu usług131.

Teza wyroku:

(…)

10. Zgodnie z prawem międzynarodowym, każde państwo członkowskie, z poszanowaniem prawa wspólnotowego [unijnego], określa warunki nabycia i utraty obywatelstwa. Jest niedopuszczalne, aby ustawodawstwo państwa członkowskiego ograniczało skutki przyznania tego obywatelstwa przez inne państwo poprzez nałożenie dodatkowych wymogów dla uznania tego obywatelstwa celem korzystania z fundamentalnych wolności przewidzianych w traktacie.

(...)

111

Nie ulega wątpliwości, iż obywatelstwo UE ma charakter akcesoryjny. Należy podkreślić, iż w żadnym stopniu nie zastępuje ono obywatelstwa krajowego. Akcesoryjność obywatelstwa UE już w trakcie negocjacji Traktatu z Maastricht budziła liczne kontrowersje natury politycznej. Mimo że w pierwotnej wersji ówczesnego art. 17 ust. 1 TWE brak było formuły explicite potwierdzającej taki status, to do przedstawionej wykładni skłaniały liczne deklaracje państw członkowskich zamieszczane w rozmaitych dokumentach natury politycznej i prawnej132. Zmianę jakościową w tym zakresie wprowadził Traktat z Amsterdamu, którego postanowienia uzupełniły regulację ówczesnego art. 17 ust. 1 TWE o klauzulę potwierdzającą akcesoryjność obywatelstwa UE (art. 20 TfUE).

112

Mając na uwadze delegację legislacyjną zamieszczoną w art. 25 TfUE, można przyjąć, iż koncepcja obywatelstwa UE ma również charakter dynamiczny. W świetle tego przepisu, Rada stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może uchwalać przepisy w celu uzupełnienia praw wymienionych w art. 20 ust. 2, które wchodzą w życie po ich zatwierdzeniu przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Warto zwrócić uwagę, iż jak dotychczas UE nie skorzystała ze swoich uprawnień w tym zakresie. Natomiast katalog praw obywatelskich został rozszerzony za pomocą zmian traktatowych, gdyż w Traktacie z Amsterdamu dodano uprawnienie przewidziane w ówczesnym art. 21 TWE oraz prawo dostępu do dokumentów pozostających w posiadaniu instytucji UE (art. 15 TfUE).

II. Prawa obywateli Unii Europejskiej

113

W świetle postanowień art. 20 ust. 2 TfUE, obywatele UE korzystają z praw i podlegają obowiązkom określonym w Traktatach. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny, należy zwrócić uwagę, iż z obywatelstwa UE wynikają wyłącznie prawa, brak zaś obowiązków, o których wspomina cytowany przepis. Podstawą prawną dla tych praw są zarówno przepisy prawa pierwotnego, jak też regulacje prawa pochodnego wydane przez uprawnione instytucje UE. Prawa obywatelskie zostały ponadto uwzględnione w postanowieniach art. 39–46 KPP UE. Przed przejściem do analizy katalogu praw obywateli UE warto odnotować, iż osoby posiadające taki status są również adresatami licznych praw i obowiązków wynikających z innych uregulowań prawa unijnego.

114

W katalogu uprawnień obywateli Unii na pierwszym miejscu zostało umieszczone prawo do swobodnego przemieszczania się i osiedlania w państwach członkowskich. Wprowadzenie tego przepisu stanowiło istotną zmianę jakościową, jako że dotychczasowe regulacje traktatowe dotyczyły wyłącznie swobodnego przepływu osób aktywnych zawodowo (np. pracowników). Pierwsze kroki, celem rozszerzenia zakresu swobody przepływu pracowników na osoby nieaktywne ekonomicznie, zostały poczynione na gruncie prawa wtórnego. Na początku lat 90. XX w. przyjęto bowiem pakiet trzech dyrektyw dotyczących praw studentów, emerytów oraz dyrektywę dotyczącą ogólnego prawa pobytu133. Znaczenie art. 21 TfUE wzrosło w sposób istotny od momentu potwierdzenia jego bezpośredniej skuteczności w wyr. TS z 17.9.2002 r. w sprawie C-413/99 Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department134. Dalsze orzecznictwo Trybunału eksponuje socjalny aspekt obywatelstwa Unii, łącząc rzeczony przepis z ogólnym zakazem dyskryminacji przewidzianym w art. 18 TfUE oraz prawami obywateli UE w państwach przyjmujących135. Istotne znaczenie mają także zmiany prawa pochodnego, w tym, przede wszystkim uchwalenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/38/WE136.

Obywatelom UE przyznano także dwa uprawnienia wyborcze, przysługujące w państwie przyjmującym, które nie jest ich państwem obywatelstwa. Chodzi tu o bierne i czynne prawo wyborcze w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz bierne i czynne prawo wyborcze w wyborach lokalnych137. Szczegółowe zasady udziału w wyborach zostały uregulowane w prawie wtórnym, tj. odpowiednio w dyrektywie 93/109/WE138 oraz dyrektywie 94/80/WE139. Ponadto, obywatelom UE przysługują dwa pozasądowe mechanizmy ochrony praw, tj. prawo petycji do Parlamentu Europejskiego oraz prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich Unii Europejskiej140. Wreszcie, należy wspomnieć o prawie do opieki dyplomatycznej i konsularnej w państwach trzecich. Jest ono przewidziane w art. 23 TfUE oraz w dyrektywie Rady 2015/37141. Jak już odnotowano, Traktat z Amsterdamu rozszerzył zakres uprawnień obywateli UE o prawo do kierowania pism do instytucji UE (art. 24 TfUE) oraz prawo dostępu do dokumentów (art. 15 TfUE). Szczególnie drugie z wymienionych praw odgrywa istotną rolę w praktyce obrotu i jest przedmiotem bogatego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości142.

1 Tekst paragrafu został opracowany na podstawie referatu wygłoszonego 1.3.2013 r. na XIV konferencji naukowej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, pt. Dziedziny prawa, dyscypliny i metody prawnicze, opublikowanego w serii: Konferencje Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, pod red. T. Giaro, Warszawa 2013.

2 Czynnikiem, który niewątpliwie przyczynił się do powstania autonomicznej dyscypliny prawa UE był bardzo aktywny udział prawników – funkcjonariuszy międzynarodowych pracujących w instytucjach wspólnotowych, w tym w Trybunale Sprawiedliwości i sekretariatach służb prawnych różnych instytucji wspólnotowych, o czym świadczą m.in. nazwiska autorów wielu podręczników prawa wspólnotowego, którzy byli też wysokiej rangi funkcjonariuszami wspólnotowymi.

3 B. de Witte, European Union Law: A Unified Academic Discipline, European University Institute Working Papers RSCAS 2008/34, s. 6.

4 Zob. na ten temat M.M. Kenig-Witkowska, Ekonomiczna analiza prawa międzynarodowego, PiP 2013, z. 3.

5 Zob. np. W. Hallstein, Die Europeische Gemeinschaft, Düsseldorf–Wien 1979; A. von Bogdany, Funding Principles of EU Law: A Theoretical and Doctrinal Sketch, 2 European Law Journal (2010); J.H.H. Weiler, Federalism and Constitutionalism: Europe’s Sonderweg, Harvard Jean Monnet Working Paper 2000, Nr 10; J. Galster, Unia Europejska jako definiendum, Studia Prawnoustrojowe 2011, Nr 13; G. de Búrca, J.H.H. Weiler, Świat europejskich konstytucjonalizmów, Warszawa 2014, passim.

6 Więcej na ten temat zob. rozdział I § 3 podręcznika.

7 N. Walker, Legal Theory and the European Union, 4 Oxford Jurnal of Legal Studies (2005); w kontekście tych rozważań należy wspomnieć o koncepcji dwóch perspektyw postrzegania supranacjonalizmu – supranalizmie normatywnym i decyzyjnym. Supranacjonalizm normatywny dotyczy współdziałania polityk UE i polityk państw członkowskich, zaś supranacjonalizm decyzyjny to proces formułowania, inicjowania i implementowania polityk UE. Więcej na ten temat zob. J.H. Weiler, The Community System; the Dual Character of Supranationalism, Yearbook of European Law 1981, s. 257 i n.

8 N. Walker, Legal Theory, passim.

9 H.P. Ipsen, Europeische Verfassung – Nationale Verfassung, Europarecht 1987, z. 195.

10 Ten wątek dyskusji przyciąga głównie teoretyków nauk politycznych, którzy wskazują na konieczność stosowania nowych niekonwencjonalnych rozwiązań (ale bez konkretnych propozycji) w podejściu do wyzwań stojących przed UE związanych z procesami globalizacji. Część tej doktryny pozostająca pod wpływem koncepcji J. Habermasa [zob. np. J. Habermas, Why Europe Needs A Constitution, 11 New Left Review (2001)], stoi na stanowisku, że konstytucjonalizm UE powinien być postrzegany jako koncepcja, w której społeczność europejska – czy to państwowa, czy postpaństwowa, zaczyna definiować siebie w kategoriach społeczności potwierdzającej w dokumencie konstytucyjnym swoje podstawowe wartości, zobowiązania oraz formy instytucjonalne, w których chce funkcjonować.

11 Idee integracji pojawiały się w europejskiej myśli politycznej na przestrzeni historii kontynentu. I tak, np. w okresie ostatnich trzech stuleci zastanawiano się nad sposobami zapewnienia Europie pokoju i bezpieczeństwa w oparciu o idee jedności politycznej i kulturowej kontynentu, żeby tylko wymienić „Grand Dessin” księcia de Sully z 1638 r., W. Penna, który w 1693 r. wystąpił z planem utworzenia parlamentu europejskiego. W XVIII w. z planem wieczystego pokoju w Europie wystąpił na konferencji pokojowej w Utrechcie ksiądz de Saint Pierre, a myśl o parlamencie europejskim nieco później rozwijał Jean Jacques Rousseau. Znaczny wkład w rozwój tych idei mają również Polacy, żeby chociaż wymienić plan sojuszu europejskiego opracowany przez króla Stanisława Leszczyńskiego czy pisma księdza Wincentego Skrzetuskiego o Rzeczpospolitej Europejskiej. Jednym z najciekawszych i bardzo nowoczesnych, z punktu widzenia obecnych dyskusji na temat przyszłego kształtu UE, był projekt utworzenia unii paneuropejskiej autorstwa W. Jarzębowskiego (przyrodnika i żołnierza powstania listopadowego). Jego „Projekt konstytucji dla Europy” nawiązuje do takich m.in. koncepcji, jak zniesienie granic, uznanie narodu za jednostkę ustrojową, gwarancje równości wszystkich narodów, itp. Utworzenie Stanów Zjednoczonych Europy proponował w książce wydanej w 1867 r. w Paryżu Stefan Buszczyński. Na temat tych koncepcji zob. Polski Kalendarz Europejski, Polska Fundacja imienia Roberta Schumana 2002, Nr 4 i 5, s. 10 i n.

12 Dz.U. z 1929 r. Nr 63, poz. 489.

13 Szeroko na temat historii kształtowania się koncepcji integracyjnych w Europie zob. np. H. Brugmans (red.), Europe: Dream, Adventure, Reality, Brussels 1987; J.B. Duroselle, Europe: A History of its Peoples, London 1990; D. Hay, Europe: The Emergence of an Idea, Edinburgh 1968; W. Lipgens, A History of European Integration, Oxford 1982.

14 Traktat w sprawie gospodarczej, społecznej i kulturalnej współpracy oraz zbiorowej samoobrony podpisany w Brukseli 17.3.1948 r. i zmieniony na mocy Protokołu modyfikującego i uzupełniającego Traktat Brukselski. Tekst traktatu w języku polskim, [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Europejskie, t. 2, Lublin 1999, s. 220.

15 Konwencja o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wraz z Protokołami dodatkowymi Nr 1 i 2 do tej Konwencji, stanowiącymi jej integralną część z 14.12.1960 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 76, poz. 490).

16 Traktat Północnoatlantycki z 4.4.1949 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 87, poz. 970); umowa dotycząca statusu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, przedstawicieli narodowych i personelu międzynarodowego z 20.9.1951 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 64, poz. 736).

17 Szerzej na temat tych organizacji zob. m.in.: E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje międzynarodowe. Założenia, cele, działalność, Warszawa 2001; S. Parzymies, Europejskie struktury współpracy. Informator, Warszawa 2000.

18 Ruch Europejski – organizacja utworzona z Komitetu Koordynującego Międzynarodowe Ruchy na rzecz Jedności Europejskiej, który grupował organizacje sprzyjające idei integracji europejskiej, w tym Niezależną Ligę Współpracy Ekonomicznej, organizację, której jednym z założycieli był Polak – Józef Hieronim Retinger. Na temat wkładu J.H. Retingera do rozwoju idei integracji europejskiej zob. J.H. Retinger, Polski Kalendarz Europejski, Polska Fundacja imienia Roberta Schumana: 2001, Nr 2, s. 2–3, 2001, Nr 3, s. 6–8, 2001, Nr 4, s. 10–15; zob. też G. Witkowski, Józef Retinger – polski inicjator integracji europejskiej, Warszawa 2000.

19 Dz.U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565.

20 Szerzej na temat struktury instytucjonalnej Rady Europy zob. m.in. E. Latoszek, M. Proczek, Organizacje, s. 316.

21 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.

22 Dz.U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.

23 Dz.U. z 1995 r. Nr 46, poz. 238 ze zm.

24 Dz.U. z 2000 r. Nr 107, poz. 1128.

25 H.J. Steiner, P. Alston, International Human Rights in Context. Law, Politics, Morals, Oxford 2007.

26 Szerzej zob. m.in. B. Gronowska, Reforma procedury kontrolnej Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 r. – wybrane zagadnienia, PPE 1996, Nr 1, s. 91.

27 Tekst w języku polskim opublikowany, [w:] A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty Wspólnot Europejskich, t. 1, Lublin 1994, s. 175 i n.

28 Przepis ten został uchylony na mocy art. 19 Układu w sprawie ustanowienia wspólnej Rady i wspólnej Komisji Wspólnot Europejskich (Treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities, OJ L 152/1967, s. 2).

29 F. Capotorti, Supranational Organisations, [w:] R. Bernhard (red.), Encyclopedia of Public International Law, t. 3, North Holland–Amsterdam–New York–Oxford 1983, s. 263.

30 Zob. Dz.Urz. UE C Nr 327 z 2012 r., s. 1 – skonsolidowana wersja Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, uwzględniająca zmiany wprowadzone przez Traktat z Lizbony.

31 Jednolity Akt Europejski (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/6). Szerzej na temat historii oraz rozwiązań Jednolitego Aktu Europejskiego zob. m.in. J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991.

32 Szerzej na temat historii oraz rozwiązań Traktatu z Maastricht zob. m.in. D. O’Keeffe, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Treaty of Maastricht, London–New York–Chichester–Brisbane–Toronto–Singapore 1994.

33 Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31).

34 Szerzej na temat genezy tych postanowień zob. m.in. W. Sadurski, Adding Bite to a Bark: The Story of Article 7, E.U. Enlargement, and Jörg Haider, 16(3) Columbia Journal of European Law 2010, s. 385.

35 M. Petite, Treaty of Amsterdam, 2 JMWP (1998); S. Langrish, The Treaty of Amsterdam: Selected Highlights, 23 ELRev. (1998), s. 3; D. O’Keeffe, P. Twomey (red.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Hart Publishing, Oxford, Portland–Oregon 1999. Zob. również komentarz do tekstu traktatu: A. Duff, The Treaty of Amsterdam, Text and Commentary, Federal Trust, London 1997.

36 Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31).

37 J. Barcz, Traktat z Nicei a proces rozszerzenia Unii Europejskiej, PiP 2001, z. 5, s. 3.

38 Szerzej zob. m.in.: J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005; A. Podraza (red.), Traktat Nicejski, Lublin 2001; S. Parzymies, Reformy instytucjonalne Unii Europejskiej w Traktacie z Nicei, SM 2000, Nr 4, s. 5; X.A. Yataganas, The Treaty of Nice: The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union – A Continental Perspective, 1 JMWP (2001); J. Shaw, The Treaty of Nice: Legal and Constitutional Implications, 7 EPL (2001), s. 195; D. Galloway, The Treaty of Nice and Beyond: Realities and Illusions of Power in the EU, Sheffield 2001; K. Feus (red.), The Treaty of Nice Explained, Federal Trust, London 2001.

39 Szerzej zob. m.in. B. Kurcz, Traktat Nicejski a reforma sądownictwa unijnego, SM 2000, Nr 4, s. 27.

40 Szerzej zob. M. Szwarc, Zróżnicowana integracja i wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

41 Szerzej zob. wyr. TS z 13.9.2005 r. w sprawie C-176/03 Komisja Wspólnot Europejskich v. Rada Unii Europejskiej, Zb. Orz. 2005, s. I-7879 oraz wyr. z 23.10.2007 r. w sprawie C-440/05 Komisja Wspólnot Europejskich v. Rada Unii Europejskiej, Zb. Orz. 2007, s. I-9097.

42 Szerzej zob. m.in. E. Piontek, W drodze do zreformowanej Unii Europejskiej, ZN PSPE 2002, Nr 5; tenże, Konstytucja dla Unii Europejskiej, ZN PSPE 2003, Nr 1; P. Norman, The Accidental Constitution, Brussels 2003, s. 6 i n.

43 Pierwsze posiedzenie Konwentu odbyło się 28.2.2001 r.

44 Przedstawiciele państw kandydujących nie mieli prawa weta wobec uzgodnień przyjętych przez przedstawicieli państw członkowskich UE.

45 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Dz.Urz. UE C Nr 310 z 2004 r., s. 1). Szerzej zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005.

46 Zob. na ten temat C. Mik, Unia Europejska i źródła jej prawa w świetle projektu Traktatu Konstytucyjnego, [w:] C. Mik (red.), Unia Europejska w dobie reform. Konwent Europejski. Traktat Konstytucyjny. Biała Księga w sprawie rządzenia Europą, Toruń 2004, s. 27 i n.

47 Szerzej zob. m.in. J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. 2, Warszawa 2010; P. Craig, The Lisbon Treaty Law, Politics, and Treaty Reform, Oxford 2010.

48 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 13).

49 Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 47).

50 Traktat z Lizbony wszedł w życie 1.12.2009 r.

51 Zob. np. wyr. TS w sprawie 230/81 Luxembourg v. European Parliament, ECR 1983, s. I-283.

52 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 326 z 2012 r., s. 391). Szerzej zob. m.in. J. Barcz (red.), Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Warszawa 2008.

53 Zob. M.M. Kenig-Witkowska, Unia Europejska w świetle prawa międzynarodowego, [w:] E. Mikos-Skuza, K. Myszona-Kostrzewa, J. Poczobut (red.), Prawo międzynarodowe – teraźniejszość, perspektywy, dylematy, Księga Jubileuszowa Profesora Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013, s. 515; B. de Witt, Unia Europejska jako międzynarodowy eksperyment prawny, [w:] G. de Búrca, J. H. H. Weiler, Świat europejskich konstytucjonalizmów, Warszawa 2014.

54 Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439.

55 Zob. M.M. Kenig-Witkowska, Charakter prawny Unii Europejskiej ze stanowiska prawa międzynarodowego. Uwagi na marginesie Projektu Traktatu Konstytucyjnego, [w:] E. Piontek (red.), Prawo polskie a prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 35 i n. Przykładami takich umów są: Umowa między Republiką Islandii a Unią Europejską w sprawie procedur bezpieczeństwa przy wymianie informacji niejawnych (Dz.Urz. UE L Nr 184 z 2006 r., s. 35); Umowa o współpracy i pomocy między Międzynarodowym Trybunałem Karnym a Unią Europejską (Dz.Urz. UE L Nr 115 z 2006 r., s. 50); Umowa między Unią Europejską a Republiką Turcji ustanawiająca zasady ogólne udziału Republiki Turcji w operacjach zarządzania kryzysami, prowadzonych przez Unię Europejską (Dz.Urz. UE L Nr 189 z 2006 r., s. 16).

56 Zob. Protokół Nr 7 do Traktatu z Lizbony w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE z 2016 r., C 202, s. 266. Szerzej na ten temat zob. M. Zieliński, Przywileje i immunitety Unii Europejskiej na terytorium jej państw członkowskich, PiP 2017, z. 2, s. 20 i n.

57 Por. K. Lenaerts, P. van Nuffel, Podstawy prawa europejskiego, Warszawa 1998, s. 33 i n.; A. Arnull, The European Union and its Court of Justice, Oxford 2006; K. Lenaarts, The Rule of Law and the Coherence of the Judicial System of the European Union, 44 CMLRev. (2007), s. 1625; A. Kalisz, Wykładnia prawa Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. III-120 i n.

58 ECR 1963, s. 1, tłumaczenie na język polski za: R. Skubisz (red.), E. Skrzydło-Tefelska, A. Wróbel, Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Warszawa 2003 (tłum. D. Miąsik).

59 ECR 1991, s. I-6079.

60 Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2000, s. 16.

61 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (art. I-1) posługuje się terminem „tryb wspólnotowy” (ang. community basis) i odrzucono wcześniej proponowany – „metoda federalna” czy też „sposób federalny”.

62 O czym stanowi art. 289 TfUE, wymieniając możliwość wnoszenia wniosków ustawodawczych w szczególnych przypadkach, przez grupę państw członkowskich, Parlament Europejski, EBC, EBI, Trybunał Sprawiedliwości UE.

63 Explanatory note on the ’community method’, 22 May 2002, Memorandum 02/102, http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference.

64 Zob. np. F. Fries, Spór o Europę, Warszawa 1998, s. 48–49 (tłum. J. Balasińska, M. Balasińska, E. Sadowska); C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000, s. 394; J.T. Lang, The Commission The Key to the Constitutional Treaty for Europe, 26 FILJ (2003), s. 1598 i n.

65 Zob. na ten temat J. Tyranowski, Prawo europejskie. Zagadnienia instytucjonalne z uwzględnieniem Traktatu z Nicei, Poznań 2002, s. 212 i n.

66 Zob. szerzej na ten temat C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe, s. 304 i n.

67 Zob. J. Tyranowski, Prawo europejskie, s. 210.

68 Zob. na ten temat C. Mik, Europejskie, s. 301 i n.; J. Tyranowski, Prawo europejskie, s. 211 i n.

69 Wyrok Sądu z 21.9.2005 r. w sprawie T-306/01 Ahmed Ali Yusuf, Al Barakaat International Foundation v. Rada Unii Europejskiej i Komisja Wspólnot Europejskich, Zb. Orz. 2005, s. II-3533 i wyr. SPI z 21.9.2005 r. w sprawie T-315/01 Yassin Abdullah Kadi v. Rada Unii Europejskiej i Komisja Wspólnot Europejskich, Zb. Orz. 2005, s. II-3649. Obydwa wyroki SPI zostały uchylone wyr. TS z 3.9.2008 r. w połączonych sprawach C-402/05 P i C-415/05 P Yassin Abdullah Kai i Al. Barakaat International Foundation v. Rada Unii Europejskiej i Komisja Wspólnot Europejskich, Zb. Orz. 2008, s. I-6351.

70 Zb. Orz. 2005, s. II-3649; por. tezy wyroku w sprawie T-306/01, pkt 230–258.

71 Zb. Orz. 2008, s. I-6351.

72 Wyrok TS z 5.10.1994 r. w sprawie C-280/93 Germany v. Council, ECR 1994, s. I-4973.

73 M. Herdegen, Prawo europejskie, Warszawa 2004, s. 50; Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie, s. 75.

74 Zob. też wyr. TS z 4.12.1974 r. w sprawie 41/74 Yvonne van Duyn v. Home Office, ECR 1974, s. 1337.

75 Wyroki TS z 31.3.1993 r. w połączonych sprawach 89, 104, 114, 116, 117, 125–129/85, A. Ahlström Osakeyhtiö and others v. Commission of the European Communities, ECR 1993, s. I-1307.

76 Wyrok TS z 16.6.1998 r. w sprawie C-162/96 A. Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz, ECR 1998, s. I-3655.

77 Wyrok TSUE z 16.10.2012 r. w sprawie C-364/10 Węgry v. Republika Słowacka, ECLI:EU:C:2012:630.

78 Zob. np. Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 10.12.1982 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 59, poz. 543); Konwencja o zachowaniu żywych zasobów morskich Antarktyki z 20.5.1980 r. (Dz.U. z 1984 r. Nr 61, poz. 314 ze zm.).

79 Zob. np. Konwencja europejska o telewizji transgranicznej z 5.5.1989 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 32, poz. 160 ze zm.). Klauzula rozłączności została umieszczona np. w każdej z trzech tzw. Konwencji warszawskich podpisanych podczas III Szczytu Rady Europy w Warszawie 16.5.2005 r. Warto zauważyć, że instytucja klauzuli rozłączności była przedmiotem rozważań Komisji Prawa Międzynarodowego, która w ramach zespołu zajmującego się defragmentacją prawa międzynarodowego wyraziła m.in. pogląd, że Wspólnota Europejska (UE) dąży w ten sposób do zapewnienia prymatu prawu wspólnotowemu [unijnemu] w relacjach między państwami członkowskimi UE inter se oraz między państwami członkowskimi UE i UE, nad normami wynikającymi z umów międzynarodowych (http://www.un.org/law/ilc/reports/2005).

80 Zob. wyr. TS z 15.5.1986 r. w sprawie 222/84 Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, ECR 1986, s. 1651.

81 Wyrok TS z 14.1.1997 r. w sprawie C-124/95 Her Majesty the Queen v. H.M. Treasury and Bank of England, ECR 1997, s. I-81.

82 Zob. opinia TS z 14.12.1991 r. w sprawie 1/91 umowy o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego, ECR 1991, s. I-6079; opinia TS z 28.3.1996 r. w sprawie 2/94 o przystąpieniu Wspólnoty do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ECR 1996, s. I-1949.

83 Zob. C. Mik, Europejskie, s. 342 i n.; S. Bohr, Sanctions by the United Nations Security Council and the European Community, 4 EJIL (1993), s. 256 i n.; zob. też I. Macleod, I. D. Hendry, St. Hyett, The External Relations of the European Communities, Oxford 1996, passim; E. Cannizaro (red.), The European Union as an actor in international relations, Kluwer International 2002, passim; P. Eeckhout, External Relations of the European Union, Oxford 2004, s. 436 i n.

84 Zob. ww. wyroki Sądu w sprawach: T-306/01 i T-315/01.

85 Zob. argumenty prawne użyte przez Sąd dla uzasadnienia konstrukcji prawnej dla zobowiązań, zarówno państw członkowskich, jak i UE, wynikających z systemu Karty Narodów Zjednoczonych, zawarte w wyżej przytaczanych tezach wyroku w sprawie T-315/01.

86 Zob. S. Bohr, Sanction, s. 257 i n.

87 Warto zauważyć, że kiedy powstawała Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG), wszystkie jej państwa członkowskie były członkami ONZ, z wyjątkiem Republiki Federalnej Niemiec.

88 Szerzej zob. m.in. Ch. Hillion, EU Enlargement, [w:] P. Craig, G. de Búrca (red.), The Evolution of EU Law, Oxford 2011, s. 187.

89 Tekst w języku polskim, [w:] B. Góralczyk (red.), Dokumentacja akcesyjna, t. 4, Warszawa 1999, s. 31.

90 Szerzej zob. m.in. A. Łazowski, Traktat z Lizbony a zdolność absorpcji Unii Europejskiej, SM 2010, Nr 2, s. 61.

91 Szerzej zob. m.in. W. Sadurski, Adding, s. 385; A. Jakab and D. Kochenov (red.), The Enforcement of EU Law and Values. Ensuring Member States’ Compliance, Oxford 2017; C. Closa, D. Kochenov (red.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, Cambridge 2016; D. Kochenov, L. Pech, Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU: Rhetoric and Reality, 11 EUConst. (2015), s. 512; D. Kochenov, On Policing Article 2 TEU Compliance – Reverse Solange and Systemic Infringements Analyzed, XXXIII PoLYBIL (2013), s. 145.

92 Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich.

93 Stosując procedurę zawieszenia praw państwa członkowskiego w związku z naruszeniem przez to państwo art. 2 TUE, Rada podejmuje decyzje, nie biorąc pod uwagę głosu przedstawiciela rządu danego państwa członkowskiego. System głosowania określa art. 354 TfUE. Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z art. 238 TfUE.

94 KOM (2014) 158 wersja końcowa. Warto zauważyć, że w Komunikacie sprecyzowano standardy zasady praworządności (państwa prawa) z perspektywy orzecznictwa TSUE. Standardy te określają zasady: legalności, pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, niezależności i skuteczności kontroli sądowej, w tym poszanowania praw podstawowych, prawa do rzetelnego procesu w związku z podziałem władz, równości prawa.

95 Zob. Opinia służby prawnej Rady, Bruksela, 27 maja 2014 r., (OR.en) 10296/14 LIMITE JUR 321 JAI 368 POLGEN 75 FREMP 104.

96 Na temat pojęcia praworządności zob. P. Bogdanowicz, Pojęcie, treść i ochrona praworządności w prawie Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz, A. Zawidzka-Łojek (red.), Wniosek Komisji Europejskiej w sprawie wszczęcia w stosunku do Polski procedury z art. 7 TUE. Ramy prawno-polityczne, Warszawa 2018.

97 Chodzi o krajowe środki, które przejawiają się w porządku politycznym, instytucjonalnym i prawnym państwa, jego strukturze konstytucyjnej, rozdziale władzy, niezależności lub bezstronności sądownictwa lub systemu kontroli sądowej.

98 Szerzej na temat mechanizmu ochrony praworządności w prawie Unii Europejskiej zob. M. Taborowski, Mechanizm ochrony praworządności państw członkowskich w prawie Unii Europejskiej. Studium przebudzenia systemu ponadnarodowego, Warszawa 2019; J. Barcz, A. Zawidzka-Łojek (red.), Sądowe mechanizmy ochrony praworządności w Polsce w świetle najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, Warszawa 2018.

99 J. Tyranowski, Prawo europejskie, s. 191.

100 J. Barcz, Ustrój lizbońskiej Unii Europejskiej. Podstawy traktatowe, struktura, instytucje i prawo, Wszechnica IJM. Wydanie drugie (rozszerzone), Piaseczno 2017, s. 151. Zob. też J. Barcz, Brexit – w sprawie interpretacji postanowień art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, EPS 2016, z. 12, s. 4 i n.

101 Szerzej zob. m.in. S. Biernat, Konstytucyjne uwarunkowania wystąpienia Polski z Unii Europejskiej 2017.

102 Wyrok TS z 10.12.2018. r w sprawie C-621/18 Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham, Joanna Cherry v Secretary of State for Exiting the European Union, ECLI:EU:C:2018:999.

103 Szerzej zob. m.in. A. Łazowski, Be Careful What You Wish for: Procedural Parameters of EU Withdrawal, [w:] C. Closa (red.), Secession from a Member State and Withdrawal from the European Union Troubled Membership, Cambridge 2017, s. 234.

104 Przy frekwencji 72,2%, za wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa, tzw. Brexitem, głosowało 51,89% biorących udział, przeciw wystąpieniu głosowało 41,11%.

105 Mimo, że umowy te posługują się terminem „stowarzyszenie”, nie dają podstawy do wyciągania wniosków o istnieniu jakiejkolwiek formy członkostwa niepełnego, w tym członkostwa stowarzyszonego w UE.

106 Por. wyr. TS z 30.9.1987 r. w sprawie 12/86 Meryem Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd, ECR 1987, s. 3719.

107 Szerzej na ten temat zob. A. Cieśliński, Umowa stowarzyszeniowa w systemie prawa Wspólnot Europejskich, Wrocław 1999.

108 Agreement establishing an Association between the European Economic Community and Greece (OJ 26/1963, s. 294).

109 Agreement establishing an Association between the European Economic Community and Turkey (OJ 217/1964, s. 3687).

110 Agreement establishing an Association between the European Economic Community and the Republic of Cyprus (OJ L 133/1973, s. 2).

111 Agreement establishing an Association between the European Economic Community and Malta (OJ L 61/1971, s. 61).

112 Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Albanii, z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 107 z 2009 r., s. 166 ze zm.).

113 Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii, z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 84 z 2004 r., s. 1).

114 Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Republiką Czarnogóry z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 108 z 2010 r., s. 3).

115 Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Republiką Serbii z drugiej Strony (Dz.Urz. UE L Nr 278 z 2013 r., s. 13).

116 Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Kosowem, z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 71 z 2016 r., s. 3).

117 Szerzej na temat różnic i podobieństw Układów Europejskich oraz Układów Stabilizacyjnych i Stowarzyszeniowych zob, m.in. J. Marko, J. Wilhelm, The Balkans and the Newly Independent States, [w:] A. Ott, K. Inglis (red.), Handbook on European Enlargement. A Commentary on the Enlargement Process, The Hague 2002, s. 170 i n.

118 Układ o Stowarzyszeniu między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej oraz ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Gruzją, z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 261 z 2014 r., s. 4); Układ między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej oraz ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Republiką Mołdawii, z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 260 z 2014 r., s. 4); Układ o stowarzyszeniu między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Ukrainą, z drugiej strony (Dz.Urz. UE L Nr 161 z 2014 r., s. 3).

119 Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym (Dz.Urz. UE L Nr 1 z 1994 r., s. 3).

120 Szerzej zob. C. Baudenbacher, P. Tresselt, T. Örlygsson, The EFTA Court. Ten Years On, Oxford and Portland, Oregon 2005.

121 Zob. na ten temat A. Cieśliński, Umowa, s. 131.

122 Na przykład ACP-EEC Convention of Lomé (OJ L 25/1976, s. 2).

123 Umowa o partnerstwie między członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku z jednej strony a Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi z drugiej strony, podpisana w Kotonu 23.6.2000 r. (Dz.Urz. UE L Nr 317, s. 3). Umowa była ostatni raz poddana przeglądowi w 2010 r. (decyzja 2010/648/WE). W 2016 r. przyjęto wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odnowienia partnerstwa z krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku po roku 2020 (JOIN92016) 52 final z 22.11.2016 r.).

124 Zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Umowy o partnerstwie gospodarczym, KOM(2007) 635, wersja ostateczna.

125 Tindemans Report on European Union: Towards a Europe for Citizens, [w:] Bulletin EC (8) 1975, Nr 7–8; Adonino Report, Supplement 1985, Nr 7, Bulletin EC, pkt 2.2.

126 Szerzej zob. m.in. B. Mielnik, Obywatelstwo Unii Europejskiej, AUWr Prawo 2000, Nr 271, s. 30 i n.

127 Zgodnie z definicją B. Banaszaka, obywatelstwo to „stosunek prawny łączący jednostkę z państwem, z którego to stosunku wynikają skutki prawne określone w prawie wewnętrznym danego państwa oraz w prawie międzynarodowym, a także prawa i obowiązki wspólne wszystkim osobom mającym to obywatelstwo, chyba że pewnym ich grupom zapewniono specjalny status”. Zob. B. Banaszak, [w:] U. Kalina-Prasznic, Encyklopedia Prawa, Warszawa 2000, s. 554.

128 Por. R.W. Davis, Citizenship of the Union... rights for all?, 27 ELRev. (2002), s. 121 i n.

129 ECR 1992, s. I-4239, pkt 10.

130 ECR 2001, s. I-1237, pkt 19–20.

131 Dyrektywa Rady z 21.5.1973 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli Państw Członkowskich w obrębie Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług (73/148/EWG) (Dz.Urz. WE L Nr 172, s. 14).

132 Por. np. decyzja przedstawicieli rządów państw członkowskich spotykających się w ramach Rady z 19.12.1995 r. dotycząca ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsularne (Dz.Urz. WE L Nr 314, s. 73).

133 Szerzej zob. m.in. L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2003.

134 ECR 2002, s. I-7091.

135 Por. m.in. wyr. TS z 29.4.2004 r. w sprawie C-224/02 Heikki Antero Pusa v. Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö, ECR 2004, s. I-5763; z 19.10.2004 r. w sprawie C-200/02 Kunqian Catherine Zhu and Man Lavette Chen v. Secretary of State for the Home Department, Zb. Orz. 2004, s. I-9925; z 7.9.2004 r. w sprawie C-456/02 Michel Trojani v. Centre public d′aide sociale de Bruxelles (CPAS), Zb. Orz. 2004, s. I-7573; z 12.7.2005 r. w sprawie C-403/03 Egon Schempp v. Finanzamt München V, Zb. Orz. 2005, s. I-6421; z 18.7.2006 r. w sprawie C-406/04 Gérald De Cuyper v. Office national de l’emploi, Zb. Orz. 2006, s. I-6947.

136 Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) Nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.Urz. UE L Nr 158, s. 77).

137 Szerzej zob. m.in. A. Łazowski, Uprawnienia wyborcze obywateli Unii Europejskiej z perspektywy członkostwa Polski w UE, Biul. CE UW 2000, Nr 4–5, s. 67 i n.

138 Dyrektywa Rady 93/109/WE z 6.12.1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.Urz. WE L Nr 329, s. 34).

139 Dyrektywa Rady 94/80/WE z 19.12.1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz.Urz. WE L Nr 368, s. 38).

140 Szerzej zob. m.in. A. Łazowski, Ochrona praw jednostek w prawie Wspólnot Europejskich. Pozasądowe mechanizmy ochrony praw przed instytucjami i organami Wspólnot Europejskich, Kraków 2002.

141 Dyrektywa Rady 2015/637 z 20.4.2015 r. w sprawie środków koordynacji i współpracy mających ułatwić ochronę konsularną niereprezentowanych obywateli Unii w państwach trzecich oraz uchylająca decyzję 95/553/WE (Dz.Urz. UE L Nr 106 z 2015 r., s. 1).

142 Szerzej zob. m.in. L. Rossi, P. Vinagre e Silva, Public Access to Documents in the EU, Oxford-Portland Oregon 2017.