Projekt okładki i stron tytułowych

Małgorzata Smogorzewska

Wydawca

Dorota Siudowska-Mieszkowska

Koordynator ds. redakcji

Renata Ziółkowska

Redaktor

Joanna Perzyńska

Koordynator produkcji

Mariola Iwona Keppel

Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN
Marcin Kapusta / konwersja.virtualo.pl

Recenzenci

Prof. dr hab. Stanisław Flejterski

Prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch

Publikacja dofinansowana z dotacji na utrzymanie potencjału badawczego na Wydziale Zarzadzania Uniwersytetu Warszawskiego.

Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo

Więcej na www.legalnakultura.pl

Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2019

eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2019 r., (wyd. I)

Warszawa 2019

ISBN 978-83-01-20488-4

Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Spis treści

Wprowadzenie

Rozdział 1. Współczesne wyzwania polityki gospodarczej na poziomie krajowym i europejskim

Wstęp

1.1. Uwarunkowania i przyczyny kryzysu w latach 2007–2008

1.2. Spotęgowanie problemów Unii Europejskiej w wyniku kryzysu

1.3. Państwo aktywne jako uczestnik gry rynkowej

1.4. Współczesna dyskusja nad paradygmatami ekonomicznymi

1.4.1. Nowy nacjonalizm jako odpowiedź na kryzys

1.4.2. Nowy pragmatyzm – polski głos w dyskusji o nowym paradygmacie[1]

1.4.3. Działania prowadzone metodą prób i błędów bez jednoznacznych paradygmatów

1.5. Unia Europejska przyszłości – integracja czy nacjonalizm

1.5.1. Komisja Europejska – propozycje reform

1.5.2. Komu Unia Europejska na pierwszy rzut oka najmniej się opłaca

1.5.3. Dyskusja krajów członkowskich o przyszłości Unii Europejskiej

Podsumowanie

Rozdział 2. Narzędzia koordynacji polityki makroekonomicznej na poziomie europejskim – ocena i rekomendacje

Wstęp

2.1. Integracja gospodarcza a polityka fiskalna krajów Unii Europejskiej

2.1.1. Europejska polityka fiskalna – kryteria z Maastricht i finansowanie zrównoważonego rozwoju

2.1.2. Europejskie rozwiązania legislacyjne dotyczące koordynacji polityki budżetowej

2.2. Średniookresowe dokumenty planistyczne jako wiarygodne narzędzia oceny sytuacji fiskalnej krajów UE

2.2.1. Średniookresowe planowanie jako istotny element polityki europejskiej

2.2.2. Analiza wiarygodności prognoz krajów członkowskich przedstawianych Komisji Europejskiej

2.3. Skuteczność europejskich rozwiązań dotyczących reguł fiskalnych

2.3.1. Kryteria z Maastricht jako ponadnarodowe reguły fiskalne

2.3.2. Analiza skuteczności reguł europejskich w odniesieniu do stabilności fiskalnej i stabilności finansów publicznych

Podsumowanie

Rozdział 3. Ewolucja roli, skali i kierunków oddziaływania środków europejskich

Wstęp

3.1. Skala i podstawowe uwarunkowania finansowego oddziaływania UE w latach 1995–2017

3.2. Analiza struktury finansowego oddziaływania UE – kierunki wydatkowania środków w ramach budżetów 1995–1999

3.3. Strategia lizbońska jako impuls do poszukiwania sposobów optymalizowania alokacji budżetu unijnego

3.3.1. Geneza strategii lizbońskiej – starania o osiągnięcie przez UE czołowej pozycji konkurencyjnej w globalnej gospodarce

3.3.2. Przyjęcie strategii lizbońskiej i jej założenia

3.3.3. Specyfika alokacji budżetów UE w okresie 2000–2006, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości zapewnienia środków na realizację strategii lizbońskiej

3.3.4. Szczegółowa analiza zmian dynamiki wydatków według poszczególnych tytułów w latach 2000–2006

3.3.5. Budżety europejskie w latach 2007–2013 – połączenie strategii lizbońskiej ze strategią „Europa 2020”

3.3.6. Uznanie konieczności weryfikacji dotychczasowych strategicznych podstaw rozwojowych UE

3.4. Strategia „Europa 2020”

3.4.1. Założenia i przewidywane cele nowej strategii UE – „Europa 2020”

3.4.2. Analiza głównych kategorii wydatkowych z budżetu UE w latach 2014–2016

3.5. Ocena skuteczności wydatkowania środków europejskich

3.5.1. Zasady i wybór formy kontroli wydatkowania środków z budżetu UE

3.5.2. Zasady kontroli prowadzonej na poziomie europejskim

3.5.3. Ocena skuteczności wydatkowania środków z budżetu UE

3.5.4. Wyniki oceny wykonania zadań w ramach ukończonych projektów

Podsumowanie

Rozdział 4. Finanse publiczne jako źródło finansowania rozwoju społeczno-gospodarczego na poziomie krajowym

Wstęp

4.1. Wpływ czynników ekonomicznych i strukturalnych na politykę wydatkową krajów UE w latach 1995–2016

4.1.1. Najważniejsze czynniki polityki wydatkowej w latach 1995–2016

4.1.2. Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju krajów UE

4.2. Finanse krajowe – kierunki i obszary oddziaływania

4.2.1. Podział wydatków krajów europejskich na wyodrębnione obszary

4.2.2. Struktura wydatków krajów członkowskich UE w latach 1995–2016

4.2.3. Badanie wpływu struktury wydatków na wskaźnik HDI

4.3. Członkostwo w UE a wydatki na poziomie krajowym

4.3.1. Analiza „starych” krajów UE w podziale na trzy okresy

4.3.2. Analiza wydatków wszystkich krajów UE w latach 1995–2016

4.3.3. Wpływ członkostwa w UE na strukturę wydatków

Podsumowanie

Rozdział 5. Identyfikacja zadań o charakterze krajowym, europejskim i globalnym jako proces zwiększający efektywność ich realizacji

Wstęp

5.1. Klasyfikacja zadań o charakterze krajowym, europejskim i globalnym

5.1.1. Geneza proponowanego podziału zadań publicznych

5.1.2. Autorska propozycja podziału zadań publicznych na krajowe, europejskie i globalne

5.2. Zadania o charakterze globalnym

5.2.1. Zadanie globalne

5.2.2. Polityka środowiskowa jako wyzwanie i zadanie globalne

5.2.3. Globalny wymiar kwestii związanych z ochroną środowiska

5.3. Zadania o charakterze europejskim

5.3.1. Zadanie europejskie

5.3.2. Transeuropejska sieć transportowa jako przykład ewolucji zarządzania zadaniem europejskim

5.3.3. Wnioski wypływające z realizacji zadań europejskich (sieci TEN–T)

5.3.4. Zarządzanie zadaniami europejskimi – planowanie, realizacja i sprawozdawczość

5.4. Zadania publiczne na poziomie krajowym

5.4.1. Zadanie krajowe

5.4.2. Zadania krajowe jako podstawa realizacji działań publicznych w obszarze pomocy społecznej

5.4.3. Efektywność realizacji zadań krajowych w zakresie polityki społecznej

Podsumowanie

Zakończenie

Bibliografia

Przypisy

Wprowadzenie

Doświadczenia związane z ostatnim kryzysem finansowym dowodzą, że większość gospodarek krajów członkowskich Unii Europejskiej jest relatywnie mało odporna na skutki zewnętrznych wstrząsów. Na przełomie lat 2010/2011 wydawało się już, że gospodarka europejska powoli wychodzi z recesji. Niestety wcześniejsza, zdecydowanie zła polityka gospodarcza wielu krajów na tyle podważyła zaufanie do wspólnej waluty europejskiej, że okres powrotu do dobrej koniunktury znacznie się wydłużył i nastąpił dopiero na przełomie lat 2016/2017. Kryzys gospodarczy wywołał istotne straty w strukturach gospodarek krajów członkowskich UE, a także doprowadził do likwidacji milionów miejsc pracy, wyraźnie uwidaczniając problemy strukturalne, których nie rozwiązano w odpowiednim czasie [Rosati, 2017]. Gwałtowny spadek PKB w krajach UE zniweczył efekty w przybliżeniu czteroletniego wzrostu gospodarczego osiągniętego przez poszczególne kraje.

Obecnie, dziesięć lat po kryzysie zmieniającym zarówno współczesną, jak i przyszłą rzeczywistość gospodarczą – najpierw w Stanach Zjednoczonych, następnie w latach 2008–2009 w powiązanych z nimi finansowo krajach europejskich, a później bez mała w skali światowej – w wielu dyskusjach za jego podstawową przyczynę uważa się neoliberalne podejście do prowadzenia polityki społeczno-gospodarczej. Uznaje się, że założenia tej szkoły ekonomii oraz podążająca za nią polityka gospodarcza sprzyjają wzbogacaniu niewielkich grup społecznych kosztem większości społeczeństwa.

To właśnie narastające nierówności dochodowe i poszerzanie się obszarów wykluczenia społecznego powodowały, że zaczęto poszukiwać innych dróg prowadzenia polityki gospodarczej. Teorie neoliberalne zostały zastąpione przez nowe koncepcje ekonomiczne, takie jak np.: nowy nacjonalizm, nowa ekonomia czy mający polskie korzenie nowy pragmatyzm. Każdy z tych nurtów w ekonomii – a nawet można się pokusić o stwierdzenie: systemów gospodarczo-politycznych i uprawianej w ich ramach polityki ekonomicznej – proponuje wprawdzie coś nowego, ale niestety stosunkowo rzadko postępowego i społecznie atrakcyjnego. Zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę czynniki o charakterze obiektywnym, takie jak chociażby obecna faza rewolucji technologicznej czy proces globalizacji, który nawet zdaniem jego największych krytyków nie da się już zatrzymać.

Niezależnie od proponowanego kierunku zmian, w podejściach tych pojawiają się kwestie związane z redystrybucyjną rolą państwa oraz skalą i zakresem jego oddziaływania na gospodarkę. Ten aspekt jest też jednym z głównych elementów odróżniających poszczególne koncepcje ekonomiczne. Z punktu widzenia obywateli wszystkich krajów na świecie spory na gruncie teoretycznym mają niewielkie znaczenie. Dla nich liczy się przede wszystkim dążenie do osiągnięcia dwóch celów: zapewnienia zrównoważonego społecznie podziału dochodów, który z kolei umożliwi realizację drugiego celu, jakim jest wzrost gospodarczy. Takie podejście charakteryzuje nowy pragmatyzm propagowany przez G.W. Kołodkę [zob. Kolodko, 2017]. Odmienne spojrzenie na te dwie kwestie proponuje szkoła neoliberalna i oparta na niej polityka gospodarcza, która w ostatnich latach doprowadziła do wspomnianego kryzysu [zob. Roubini, Mihm, 2011]. Zakładała ona gospodarkę opartą na wolnym rynku ze zminimalizowaną rolą państwa, co prowadziło do rozwarstwienia społecznego – tzw. polaryzacji dochodowej ludności. Jeszcze inne podejście reprezentuje kapitalizm państwowy, w którym środki produkcji są w większości prywatne, ale państwo sprawuje kontrolę nad alokacją kredytu i inwestycji, jednak on także nie ma przed sobą świetlanej przyszłości [zob. Halper, 2010]. Z kolei nacjonalizm w swym założeniu eksponuje dążenie do osiągania celu, jakim jest służenie interesowi narodu jako całości, pomijając fakt, że jest to niemożliwe przy niskim wzroście gospodarczym, do jakiego może prowadzić polityka oparta wyłącznie na interesach narodowych.

Dodatkowo w Europie na dyskusję dotyczącą kierunków prowadzenia polityki gospodarczej w krajach członkowskich nakłada się debata poświęcona przyszłości Unii Europejskiej i kierunkom jej dalszego rozwoju, przy czym lepszym określeniem będzie tu słowo „reform”, jakie Unia powinna wprowadzić, aby móc zrealizować cele postawione na początku jej istnienia. Kłopoty z wypłacalnością Grecji, decyzja większości wyborców w Wielkiej Brytanii o opuszczeniu UE, coraz większe poparcie dla partii antyeuropejskich w innych krajach Unii Europejskiej – to czynniki determinujące toczące się dyskusje o potrzebie zmian we Wspólnocie. W odpowiedzi na to Komisja Europejska w 2017 r. – bezpośrednio przed 27. szczytem w Rzymie, upamiętniającym 60. rocznicę podpisania traktatów rzymskich – nakreśliła wizję przyszłości UE, przyjmując tzw. Białą księgę. W tym dokumencie, co jest istotne dla dalszych rozważań prowadzonych w tej monografii, nakreślono pięć scenariuszy przyszłości UE, nad którymi wciąż trwają dyskusje prowadzone przez kraje członkowskie, a szala wyboru wariantu najbardziej prawdopodobnego do wdrożenia co jakiś czas przechyla się w inną stronę.

Pierwszy scenariusz to propozycja, w której UE, zgodnie z deklaracją bratysławską, koncentruje się na próbach realizacji pozytywnego programu reform, pozwalających odbudować jedność Wspólnoty i wskazujących na korzyści z nich płynące. Drugi z proponowanych scenariuszy to ograniczenie integracji europejskiej do spełnienia założeń opartych praktycznie tylko na jednolitym rynku wspólnotowym. Oznaczałoby to rezygnację ze wszystkich innych celów, które państwa członkowskie uważają za nieistotne na poziomie UE. Trzeci scenariusz przewiduje integrację wielokierunkową, w której różne koalicje ambitnych, silnych i zainteresowanych współpracą państw członkowskich dążyłyby do ściślejszej integracji w takich dziedzinach, jak: obronność, bezpieczeństwo wewnętrzne czy sprawy społeczne, pozostawiając otwarte drzwi pozostałym krajom UE, aby mogły dołączyć później. Czwarty scenariusz zakłada, że Komisja Europejska skoncentruje się na tych zadaniach, które można realizować skuteczniej, prowadząc politykę publiczną w ramach stowarzyszenia, a ograniczy swoje działania w obszarach, gdzie udział UE nie wnosi w dany proces realizacji żadnej wartości dodanej. Piąty scenariusz to w pełni rozwinięty federalizm, w którym państwa członkowskie decydują się na łączenie i dzielenie się suwerennością i zasobami na szczeblu UE. Ambicją twórców tego scenariusza jest wyposażenie UE w normatywne środki konstytucyjne, instytucjonalne i społeczno-polityczne do radzenia sobie z wieloma kryzysami. Duża grupa badaczy twierdzi, że należy rozpocząć nowy proces konstytucyjny integracji europejskiej. W jego wyniku UE zostanie zrekonstruowana w formie konstytucyjnego związku federalnego działającego w duchu pluralizmu.

W kontekście zasygnalizowanych zmian, leżących u podstaw zarówno rodzących się myśli ekonomicznych na świecie, jak i trwającej dyskusji o przyszłości i kształcie Unii Europejskiej, warto zastanowić się nad rolą, jaką w tym procesie mogą odegrać finanse publiczne i jakie stoją przed nimi wyzwania. W tej monografii autorka stara się nie tylko zidentyfikować niektóre niedoskonałości funkcjonującego systemu na poziomach narodowych i europejskich, lecz także wskazać kierunki zmian w zarządzaniu środkami publicznymi, wychodzące naprzeciw pojawiającym się wyzwaniom. Autorka w swoich wcześniejszych publikacjach wskazywała na wysoką rangę racjonalnego gospodarowania zasobami publicznymi wykorzystywanymi do realizacji zadań publicznych. W większości przypadków były to jednak rozważania odnoszące się do poziomu zarządzania środkami krajowymi i czerpały z wcześniejszych nurtów i koncepcji ekonomicznych.

Tym razem autorka skupiła się na kwestiach związanych z racjonalnością dokonywanych alokacji zasobów publicznych na różnych poziomach, zwłaszcza krajowym i europejskim, oraz wskazała wady i zalety synergii zachodzących między tymi poziomami. Rozważania te wpisują się zatem w prowadzoną obecnie dyskusję na temat przyszłości UE, nurtów nacjonalistycznych, coraz mocniej oddziałujących na prowadzoną politykę gospodarczą, oraz koncepcji nowego pragmatyzmu w odniesieniu do wcześniejszych idei, w których upatruje się genezy kryzysu [Chojna-Duch, 2015].

Racjonalne gospodarowanie zasobami powinno być jedną z głównych przesłanek decyzji o alokacji zasobów podejmowanych przez władze na każdym poziomie zarządzania, by optymalizować czerpane z nich korzyści. Podejmując decyzje w odniesieniu do gospodarowania zasobami publicznymi, należy oprzeć się na zasadach poprawnego myślenia i skutecznego działania, zmierzających do osiągnięcia założonego wcześniej celu [Patrzałek, 2011, s. 351–360]. Władze krajów i wspólnot powinny w swoich ustaleniach kierować się dążeniem albo do maksymalizacji efektów przy założonym poziomie nakładów, albo do minimalizacji nakładów przy założonym poziomie efektów [Piotrowska-Marczak, 2015, s. 87–95]. Takie podejście wydaje się podstawową i nadrzędną przesłanką, jaka powinna towarzyszyć procesowi podejmowania decyzji o alokacji środków publicznych. Niestety wiele faktów z otaczającej nas rzeczywistości świadczy o tym, że rządzący nie zawsze kierują się takimi zasadami. W odniesieniu do alokacji środków publicznych mamy do czynienia z oboma wariantami zasady racjonalnego gospodarowania, w zależności od wielu czynników wewnętrznych, jak również zewnętrznych związanych z procesem globalizacji [Surówka (red.), 2015]. W tym miejscu rodzi się pytanie: co jest pożądanym efektem wydatkowania środków publicznych, czy jest nim wzrost gospodarczy, czy też skumulowany indeks jakości życia obywateli, odzwierciedlony np. w takich miernikach, jak: wskaźnik rozwoju społecznego (human development index – HDI), indeks lepszego życia (better life index), wskaźnik rozwoju społecznego uwzględniający nierówności (inequality-adjusted human development index – IAHDI) czy zintegrowany indeks pomyślności.

W monografii wykorzystany został wskaźnik rozwoju społecznego (HDI), szeroko stosowany do mierzenia poziomu życia i obliczany na podstawie trzech wskaźników: oczekiwanej długości życia w celu pomiaru długowieczności, poziomu wykształcenia w celu reprezentowania wiedzy, rzeczywistego produktu krajowego brutto w celu odzwierciedlenia dochodów. Pierwszy Raport o rozwoju społecznym (HDR) został opracowany w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) przez M. ul Haqa i A. Sena w 1991 r., a głównym elementem, który przewijał się w jego opisie, była koncepcja, że ludzie są prawdziwym bogactwem narodu [Human Development…, 1991]. Podstawowym celem rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, według twórców tego indeksu, lecz nie tylko według nich, jest stworzenie środowiska umożliwiającego ludziom cieszenie się długim, zdrowym i kreatywnym życiem. Może się wydawać, że jest to oczywiste, ale często zapomina się o tym w bezpośrednim otoczeniu skoncentrowanym na gromadzeniu towarów i bogactwa finansowego [Gopalakrishna, Leelavathi, 2012]. Wzrost gospodarczy jest zatem koniecznym, ale niewystarczającym warunkiem promocji rozwoju społecznego. Poza wielkością także jakość wzrostu ma kluczowe znaczenie dla dobrobytu człowieka. Wzrost gospodarczy może pociągać za sobą wzrost bezrobocia, a nie tworzący miejsca pracy – bezwzględny, a nie zmniejszający ubóstwo – bez głosu, zamiast partycypacji – pozbawiony korzeni, raczej kulturowo chroniony i niemający przyszłości, a nie przyjazny dla środowiska [Jahan, 1998]. Pod tym względem wzrost gospodarczy jest środkiem rozwoju, ale nie jego ostatecznym celem.

Zwiększone dochody w dużej mierze przyczyniają się do poprawy życia ludzi. Ale wzrost dochodów sam w sobie nie jest celem. Równomierny rozwój społeczno-gospodarczy powinien koncentrować się na ludziach, a wzrost gospodarczy musi być sprawiedliwy, aby korzyści z niego płynące miały wpływ na życie wszystkich obywateli. Należy zatem przyjąć, że efektem alokacji środków publicznych jest nie tylko wzrost PKB [Stiglitz, Sen, Fitoussi, 2013], lecz także zwiększanie HDI, dlatego właśnie ten wskaźnik będzie szeroko wykorzystywany w prowadzonych analizach.

Przygotowując tę pracę, autorka postawiła przed sobą dwie grupy celów: poznawcze i metodyczne.

Celami poznawczymi monografii są:

• ocena procesu realizacji polityki publicznej na poziomie europejskim i krajowym oraz procesu koordynacji gospodarczej na poziomie Unii Europejskiej, wzmacniających równomierny rozwój społeczno-gospodarczy krajów członkowskich;

• ocena przebiegu procesu zmian struktury wydatków krajów UE pod wpływem członkostwa w Unii Europejskiej i zarządzania strategicznego, przyjętego na poziomie wspólnotowym;

• wskazanie zakresu i skali realizacji przez państwo zadań publicznych zdefiniowanych w COFOG-u (Classification of Functions of Governments);

• propozycja nowego podziału zadań publicznych, w którym jako kryterium przyjęto określenie poziomu odpowiedzialności za zarządzanie nimi na poziomie krajowym i ponadnarodowym oraz osiągnięcie zakładanych celów, ocena, a także określenie efektywności proponowanego rozwiązania.

Natomiast celami metodycznymi pracy są:

• wskazanie na właściwość tez zawartych w odniesieniu do redystrybucji środków publicznych w relacji do skali oddziaływania na poziomie Unii Europejskiej oraz na poziomie krajowym, uwzględniając zarówno zmienne ilościowe, jak i zmiany zachodzące w podejściu do tego zagadnienia;

• zaprezentowanie i ocena praktycznych narzędzi służących do określenia efektywności realizacji polityki publicznej na poziomie zarówno europejskim (zarządzanie oparte na dokumentach strategicznych, określenie zakresu koordynacji polityk gospodarczych w odniesieniu do poszczególnych krajów, stosowanie metody oceny wydatkowania środków z budżetu UE), jak i krajowym (dopasowywanie struktury wydatków do strategicznych celów Wspólnoty Europejskiej, wykorzystanie członkostwa w Unii Europejskiej do podniesienia jakości, a czasami także skali realizacji zadań publicznych [Manoharan, Melitski, Bromberg, 2015].

Aby osiągnąć tak zdefiniowane cele, autorka proponuje weryfikację hipotezy głównej wspartej trzema hipotezami pomocniczymi.

Hipoteza główna

Pełna ocena alokacji środków krajowych oraz pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i ich wpływu na rozwój społeczno-gospodarczy wymaga zastosowania podejścia kompleksowego, uwzględniającego łącznie wszystkie wydatki krajowe i europejskie oraz określenie ich efektów za pomocą wskaźników jakościowych.

Hipotezy pomocnicze

1. Narzędzia koordynacji polityki makroekonomicznej na poziomie europejskim nie wywierają znaczącego wpływu na poprawę wyników fiskalnych i jakości życia obywateli krajów członkowskich UE, mierzonych za pomocą wskaźnika HDI.

2. Obecność w Unii Europejskiej nie ma istotnego wpływu na zwiększenie udziału wydatków krajów członkowskich na cele priorytetowe, powiązane z dokumentami strategicznymi na poziomie europejskim.

3. Podział zadań publicznych na krajowe, europejskie i globalne oraz skuteczny proces zarządzania ich realizacją jest działaniem niezbędnym, podejmowanym w celu długookresowego podniesienia jakości życia.

Książka składa się z pięciu rozdziałów. Pierwszy odwołuje się do aspektów teoretycznych, związanych ze zróżnicowanym podejściem do zakresu realizacji polityk publicznych we współczesnych nurtach i koncepcjach ekonomicznych. Kolejne trzy rozdziały mają wymiar analityczny, wskazując na kierunki oddziaływania zadań realizowanych w ramach polityki publicznej, finansowanych ze środków narodowych i europejskich oraz na osiągane efekty. Natomiast rozdział piąty zawiera autorską propozycję klasyfikacji zadań publicznych wraz ze wskazaniem sposobu zarządzania nimi na różnych etapach – począwszy od idei, przez ich realizację, aż do ewaluacji.

W rozdziale pierwszym przedstawione zostały wyzwania, które znalazły odzwierciedlenie w rodzących się współcześnie nurtach ekonomicznych i opartych na nich różnych rodzajach polityki gospodarczej. Ostatni kryzys wyraźnie ujawnił, że czas neoliberalizmu, a także czystej formy keynesizmu przeminął, stale rosnący zakres procesów globalnych poddawany jest rosnącej krytyce, a badacze dostrzegają coraz większy wpływ elementów behawioralnych na zachodzące procesy społeczno-gospodarcze, na co wskazują m.in. prace R. Thalera [2012]. Wszystkie te elementy znacząco wpływają na politykę gospodarczą i podejmowane w jej ramach decyzje dotyczące realizacji zadań publicznych. W tym kontekście zostały omówione stosunkowo nowe nurty i koncepcje w ekonomii, takie jak: nowy nacjonalizm, tworzący się nowy pragmatyzm, nowa ekonomia, próbujący odbudować się liberalizm czy też inne szkoły ekonomiczne, które obecnie są tematem prowadzonych przez naukowców i praktyków debat dotyczących najlepszych efektów, które można dzięki nim osiągnąć w rozwoju społeczno-gospodarczym. W tym rozdziale skoncentrowano się na roli państwa oraz skali jego zaangażowania w ramach nowych koncepcji i nurtów ekonomicznych, zwłaszcza w zakresie zadań o charakterze publicznym na poziomie krajowym oraz ponadnarodowym. Nowe nurty ekonomiczne, zyskujące na popularności w krajach członkowskich w związku z problemami wychodzenia z ostatniego kryzysu, odbiły się także na funkcjonowaniu całej Unii Europejskiej. Dlatego też w rozdziale tym została również przedstawiona trwająca obecnie dyskusja o kierunkach reformy w UE właśnie w kontekście jej oddziaływania na kraje członkowskie. Niezależnie od przyjętego ostatecznie scenariusza, zmiany proponowane w funkcjonowaniu UE są ściśle powiązane z rozwiązaniami dotyczącymi realizacji polityki publicznej zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim. Decyzje w tym zakresie powinny być podejmowane w taki sposób, aby służyły globalnej alokacji nie tylko kapitału finansowego, lecz także ludzkiego, i podejmowały wyzwania współczesnego świata, m.in.: problem migracji, kwestie bezpieczeństwa, ochronę środowiska czy też budowanie kultur narodowych i ponadnarodowych. W tym aspekcie rola państwa jest określana w zależności od tego, do jakiej szkoły ekonomicznej będą poczynione odwołania.

Rozdział drugi zawiera analizę instrumentów koordynacji polityki makroekonomicznej na poziomie Unii Europejskiej. Przedstawiono w nim wpływ reguł fiskalnych zdefiniowanych w ramach kryteriów z Maastricht, tj. wpływu relacji długu i deficytu sektora finansów publicznych do PKB na prowadzenie krajowej polityki fiskalnej. Niezależnie jednak od tego, czy taka zależność istnieje, czy też nie, narzędzia te, stworzone na poziomie ponadeuropejskim, mają wprawdzie aspekt mobilizujący, ale nie odpowiadają w pełni na wyzwania współczesnego świata, nie ujmują bowiem szerzej zadań państwa, ograniczając je tylko i wyłącznie do zbilansowanych finansów publicznych. W pracy ograniczono się tylko do tych dwóch elementów, tj. poziomu długu i deficytu sektora finansów publicznych, ponieważ są one bardzo konkretne, mierzalne i porównywalne. Wprawdzie w regulacjach UE można znaleźć dość dużo instrumentów, do stosowania których są zobligowane kraje członkowskie [Wagner, 2013; Osiatyński, 2014], ale przeważnie trudno je porównywać i w sposób obiektywny badać ich efektywność i skuteczność, podczas gdy zarówno dług, jak i deficyt są bardziej miarodajne, w jednakowy sposób postrzegane oraz mają taki sam zakres definicyjny i oddziaływania [Abdel-Maksoud, Elbanna, Mahama, Pollanen, 2015].

Drugim z instrumentów, który został poddany ocenie, jest sposób przestrzegania i prezentacji średniookresowych dokumentów, tzn. aktualizacji programów konwergencji bądź stabilności, oraz ich wiarygodność, również na poziomie ponadeuropejskim, będący podstawą do oceny działań podejmowanych przez państwo, a mianowicie programów konwergencji czy też programów stabilności o średniookresowym horyzoncie czasowym, przedkładanych każdej wiosny Komisji Europejskiej przez kraje członkowskie.

Rozdział ten zawiera również wyniki badań określających stopień, w jakim wybrane europejskie reguły fiskalne wpływają na zakres kreowania polityki (zwłaszcza fiskalnej i społeczno-gospodarczej), w krajach członkowskich. Ocena instrumentów, jako jednego z elementów oddziaływania i oceny skuteczności zadań realizowanych przez Unię Europejską, jest podstawą do rozważań dotyczących kwestii najbardziej istotnej z punktu widzenia kreowania polityki i skuteczności działań organizacji europejskiej, a mianowicie podejścia do zagadnień związanych z kwestiami budżetowymi, alokacją środków publicznych, możliwych instrumentów wykorzystanych do ich redystrybucji oraz obszarów, na jakie zostają przeznaczone.

W tej części monografii przedstawiono także analizę wpływu kryteriów z Maastricht i wyników osiąganych pod tym względem przez poszczególne kraje na jeden ze skumulowanych indeksów rozwoju społeczno-gospodarczego – nie tylko na wzrost gospodarczy czy na wyniki sektora, lecz także na wskaźnik HDI. Wskazano jednocześnie na pewne zależności między wielkością wskaźników opisujących stan finansów publicznych a HDI.

W rozdziale trzecim przedstawiono cele stawiane przez organizacje europejskie w dokumentach strategicznych (m.in. w dokumencie poprzedzającym strategię lizbońską, a następnie w strategii „Europa 2020”), definiujących cele i wyzwania, które zdaniem Komisji Europejskiej wymagają zaangażowania wspólnych środków i odpowiedniej alokacji oraz przyjrzenia się ich efektom. Pod tym kątem oceniono skalę wydatkowania środków europejskich na poszczególne cele i zadania w podziale na obszary i na okresy oraz towarzyszące im budżety i perspektywy finansowe, które były przygotowywane w różnych kategoriach wydatkowych.

W tej części monografii została również przeprowadzona ocena wpływu tych elementów na osiągnięte wyniki związane z jakością życia społeczeństwa, zarówno na poziomie UE, jak i poszczególnych krajów członkowskich. W rozdziale trzecim dowiedziono, że zmienia się akcent kreowania polityki społeczno-gospodarczej, wynikający z wyzwań stojących przed tworzonymi strategiami, jak również z geopolitycznych zmian zachodzących na świecie. Przedstawiono także wyniki skuteczności i efektywności kontroli przeprowadzanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na poziomie ponadnarodowym, nie analizując jednak konkretnych projektów, tylko dane zbiorcze.

W rozdziale trzecim w sposób jednoznaczny zidentyfikowano zmiany wprowadzane w kreowaniu polityki społeczno-gospodarczej oraz w ocenie jej skuteczności i efektywności zarówno na poziomie ponadnarodowym, jak i krajowym, wynikające z pojawiających się wyzwań współczesnego świata. Przedstawiono również słabości funkcjonującego obecnie systemu oceny oraz stojące przed nim nowe wyzwania. Opisano ewolucję tego systemu, począwszy od roku 1995, przez poszczególne etapy zmian zachodzących w Europie, związanych z przystępowaniem nowych krajów do Unii Europejskiej. Nowi członkowie z jednej strony stawiali przed organizacjami międzynarodowymi nowe wyzwania, dotyczące np. wyrównania różnic społeczno-gospodarczych w rozwoju poszczególnych krajów członkowskich Unii Europejskiej, z drugiej strony zaś wnosili do Wspólnoty własne rozwiązania oraz problemy, które musiały zostać uwzględnione na poziomie organizacji międzynarodowych. W rozdziale tym pokazano także, w jaki sposób Unia Europejska i inne organizacje europejskie identyfikują kwestie związane ze skutecznością i efektywnością własnego działania, a następnie wprowadzają zmiany w celu poprawy osiąganych efektów. Przede wszystkim przedstawiono skuteczność kreowania polityki społeczno-gospodarczej przez Unię Europejską. Przeprowadzono też ocenę skuteczności dokumentów strategicznych z punktu widzenia kreowania i kontrolowania polityki fiskalnej na poziomie krajów członkowskich. W tej części monografii przedstawiono również analizę skuteczności wydatkowania środków z budżetu UE przeprowadzoną przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, podkreślając zidentyfikowane ułomności tego procesu.

Rozdział czwarty stanowi płynne przejście do oceny struktury wydatków krajów członkowskich Unii Europejskiej i wskazanie na towarzyszące temu elementy, czyli kreowanie i budowanie na poziomie Unii Europejskiej strategii obowiązującej kraje członkowskie, co – jak się okazuje – ma wpływ tylko i wyłącznie na budżet Unii Europejskiej. W tej części monografii przeprowadzono analizy pozwalające na stwierdzenie w jakim stopniu kraje członkowskie, pod wpływem działań podejmowanych na poziomie ponadnarodowym, dostosowują swoje budżety do wyzwań temu towarzyszących. Szczególną uwagę poświecono rozważaniom na temat wpływu wykorzystania środków europejskich na wydatki w budżetach krajowych. Zbadano również, w jakim stopniu wydatki europejskie zmniejszają alokację środków krajowych przeznaczonych na te zadania i przenoszą uwolnione w ten sposób środki na inne zadania państwa. Innymi słowy, w rozdziale piątym wskazano te elementy, które są komponentami strategicznego zarządzania na poziomie ponadeuropejskim i skutecznego oddziaływania na poziom krajowy, zwracając szczególną uwagę na słabości tak funkcjonującego systemu. Przeprowadzając podział zadań i polityk, w rozdziałach czwartym i piątym przedstawiono oceny ich realizacji na poziomie krajowym i europejskim, aby w podsumowaniu można było przedstawić wnioski i rekomendacje dotyczące skuteczności realizacji polityki gospodarczej na poziomie Unii Europejskiej, w kontekście oceny omawianych instrumentów stosowanych wobec krajów członkowskich. Odpowiadając na wyzwania współczesnej ekonomii, wymieniono te zadania, które bardziej efektywnie będą realizowane na poziomie ponadnarodowym, ponieważ ich efekty będą znacznie wyższe niż gdyby były realizowane na pomocą polityki krajowej, niezintegrowanej z polityką europejską. Przedstawiono w nim także wyniki badań panelowych, oceniających wpływ struktury wydatków na wskaźnik HDI.

Rozdział piąty zawiera autorską propozycję podziału zadań publicznych na trzy kategorie: zadania krajowe, europejskie i globalne, przy czym zastosowanym w tym przypadku kryterium podziału jest odpowiedzialność za zarządzanie tymi zadaniami. Przedstawiony podział został wsparty analizą efektywności jego zastosowania na przykładzie trzech konkretnych obszarów oddziaływania publicznego, tj. ochrony środowiska, ponadnarodowych inwestycji infrastrukturalnych oraz polityki społecznej. Uzyskane wyniki jednoznacznie ukazują korzyści wynikające z realizacji pewnych zadań na poziomie ponadnarodowym, przynoszące wymierne efekty w postaci wskaźników oddziaływania na życie społeczno-gospodarcze obywateli [West, Blackman, 2015].

W pracy zastosowano heterogeniczne metody gromadzenia wiedzy empirycznej, tj. metodę studiów literaturowych oraz metodę dokumentacyjną (obserwację pośrednią). Wykorzystano w niej również następujące metody przetwarzania i interpretacji materiału badawczego:

• statystyczne (przetwarzanie szeregów czasowych krajowych i międzynarodowych danych dotyczących polityki fiskalnej w okresie dwudziestoletnim, wykorzystanie podstawowych statystyk);

• rozumowania dedukcyjnego (wnioskowanie i sprawdzanie), indukcyjnego (uogólnienie przesłanek) i redukcyjnego (tłumaczenie i dowodzenie) w całym obszarze prowadzonych badań;

• analizy i syntezy – elementarna i przyczynowa;

• porównawcze (porównywanie zjawisk i twierdzeń w celu uzyskania tożsamości częściowej lub całkowitej stwierdzeń;

• finansowej oraz jakościowej analizy wskaźnikowej.

Monografia ta jest głosem w dyskusji na temat przyszłości koordynacji polityki gospodarczej na poziomie Unii Europejskiej. Zachodzące procesy gospodarcze i polityczne wymagają głębokiej dyskusji teoretycznej i rozsądnych rozwiązań w praktyce, żeby sprostać zachodzącym przemianom na poziomie krajowym, europejskim i światowym. Autorka ma nadzieję, że książka ta będzie dla Czytelników inspiracją do dalszych przemyśleń w tym zakresie.