Recenzent: dr hab. Roman Dorczak, Instytut Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Redakcja: Ewa Skuza

Projekt okładki: Studio KARANDASZ

Skład i grafika komputerowa: Protext

Opracowanie wersji elektronicznej:

© Copyright by Poltext sp. z o.o.

Warszawa 2017

Wszelkie prawa zastrzeżone. Nieautoryzowane rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej publikacji w jakiejkolwiek postaci zabronione. Wykonywanie kopii metodą elektroniczną, fotograficzną, a także kopiowanie książki na nośniku filmowym, magnetycznym, optycznym lub innym powoduje naruszenie praw autorskich niniejszej publikacji. Niniejsza publikacja została elektronicznie zabezpieczona przed nieautoryzowanym kopiowaniem, dystrybucją i użytkowaniem. Usuwanie, omijanie lub zmiana zabezpieczeń stanowi naruszenie prawa.

Poltext sp. z o.o.

02-230 Warszawa, ul. Jutrzenki 118

tel.: 22 632-64-20

e-mail: wydawnictwo@poltext.pl 

internet: www.poltext.pl

ISBN 978-83-7561-790-0 (format e-pub)

ISBN 978-83-7561-794-8 (format mobi)

Wstęp

Innowacje w samorządach są konieczne, ponieważ zmienia się otoczenie, w jakim funkcjonują polskie gminy, powiaty i województwa. Globalizacja to już nie tylko medialne hasło, ale rzeczywistość. Poradnik innowacyjnego samorządowca ma służyć zwiększeniu zdolności polskich samorządów do przyspieszenia rozwoju polskich małych ojczyzn. Innowacje w samorządach nie mają służyć wyłącznie komfortowi urzędników. Innowacyjny samorząd powinien świadczyć nowoczesne usługi publiczne na rzecz mieszkańców, rozwiązywać ich realne problemy szybciej, taniej, w sposób akceptowany przez jak największą liczbę interesariuszy. W książce tej czytelnik znajdzie przegląd praktycznych zasad postępowania i zjawisk dotyczących samorządów. Współczesne wyzywania wobec samorządów są związane z budową kapitału społecznego, poprawą jakości organizacji urzędów, ochroną środowiska oraz promocją samorządu w kraju i za granicą.

Książka została podzielona na siedem rozdziałów, w których omówione zostały najważniejsze problemy nowoczesnego samorządu. Nie omówiono w niej przepisów prawnych ani wykładni ustaw. Znaleźć natomiast można bardzo wiele pomysłów i inspiracji do działania w ramach istniejącego prawa, by jednocześnie działać lepiej, sprawniej i skuteczniej na rzecz mieszkańców.

Poradnik innowacyjnego samorządowca został napisany z myślą o samorządowcach myślących nowocześnie, ambitnych, otwartych na świat i ludzi: prezydentach miast, starostach, wójtach, radnych, aktywistach społecznych, społecznikach, pracownikach urzędów JST i wszystkich tych, którym na sercu leży dobro polskich samorządów. Jest to pierwsze w Polsce opracowanie, które w przystępny sposób pokazuje, jak można myśleć o tworzeniu nowoczesnego samorządu – samorządu XXI wieku.

Szczególne podziękowania za pomoc w powstaniu tej książki kieruję do: pani Iwony Matuszczak (dyrektor Wydziału Rozwoju Urzędu Miasta Poznania), dra Jakuba Jasiczaka prezesa Spółki Celowej Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Rafała Kołodzieja (Greenhat Innovation), dra Piotra Korysia (Uniwersytet Warszawski), dra Jana Kozłowskiego (Uniwersytet Warszawski), Renaty Jankowskiej-Zielińskiej (S.T.E.R.), Jacka Wołowca (dyrektora Świętokrzyskiego Centrum Doskonalenia Nauczycieli). Dziękuję także panu Markowi Wójcikowi, który jest kopalnią wiedzy o polskim samorządzie i inspiracją na temat tego, jak powinny rozwijać się polskie małe ojczyzny. Za cenne uwagi dziękuję prof. Maciejowi Kisilowskiemu, współautorowi książki Administrategia oraz prof. Arkadiuszowi Radwanowi. Doktorowi Robertowi Skikiewiczowi dziękuję za pomoc w opracowywaniu wyników badań statystycznych w rozdziale 6.

Rozdział 1Innowacyjny samorząd

Czym jest innowacyjność w sektorze publicznym?

Dlaczego samorządy powinny być innowacyjne?

Kto może wpaść w pułapkę charyzmatycznego lidera?

Kim są zabójcy pomysłów?

Na czym polega konkurencyjność powiatu?

Jakie rodzaje innowacji mogą powstawać w samorządach?

Co to jest „biały słoń”?

Jakie kryteria są stosowane do oceniania wartości innowacji?

Co to są schematy myślowe?

Wprowadzenie

W tym rozdziale przedstawione zostaną ważne powody, dla których ambitne i nowoczesne samorządy powinny dbać o wdrażanie innowacji. Na całym świecie pomiędzy samorządami na różnych poziomach rośnie konkurencja o zasoby ludzkie, intelektualne i finansowe. Samorządy grają w różnych „ligach”. Wielkie metropolie, takie jak Nowy York, Wiedeń, Pekin, walczą o dominację światową, inne walczą o dominację regionalną lub kontynentalną. Jeszcze inne mają ambicje zostania liderami swojej części kraju. Ale wszystkie je łączy to, że do osiągania ambitnych celów potrzebne są im innowacje i zwiększenie konkurencyjności. Innowacji w samorządach nie da się opatentować tak jak formuły innowacyjnego leku lub układu elektronicznego w samochodzie. Poza tym to, co kiedyś było innowacyjne, dzisiaj staje się standardem światowym. Dlatego innowacyjność w samorządach polega na nieustannym doskonaleniu się, wykorzystywaniu dobrych praktyk wypracowanych przez innych oraz na rzucaniu wyzwań wobec aktualnego stanu rzeczywistości. Samorządy biorą udział w wyścigu, w którym – żeby się wyróżnić – nie wystarczy się rozwijać. Trzeba rozwijać się szybciej niż konkurenci. Wkraczamy w epokę „konkurencyjnej odpowiedzialności” (competitive responsibility), w której największe sukcesy odniosą miasta inteligentne (intelligent cities), tzn. takie, którym uda się zrealizować jednocześnie dwa cele [Accenture 2015]:

zredukowanie negatywnego wpływu mieszkańców i przedsiębiorstw na środowisko naturalne, poprzez zapewnienie usług publicznych odpowiedniej jakości,

stworzenie atrakcyjnego środowiska ekonomicznego i społecznego dla rozwoju mieszkańców i firm.

1.1. Czym jest innowacyjność?

Ojcem współczesnego rozumienia innowacji jest austriacki ekonomista Joseph Schumpeter. To on zdefiniował pojęcie innowacji. Pierwotnie miał na myśli „dającą się wykorzystać w sposób komercyjny nową rzecz” (commercially exploitable novelty) i wcale nie kierował swojej uwagi ku stworzeniu teorii innowacji. Jego głównym obszarem zainteresowań była teoria rozwoju gospodarczego, a innowacje były jedynie narzędziem opisu mechanizmu rządzącego wzrostem gospodarczym. Obecnie innowacje są ujmowane bardziej holistycznie. Pojęcie innowacyjności ma znacznie szerszy zakres, niż wyłącznie prowadzenie działalności badawczo-rozwojowej (B+R), np. wprowadzanie na rynek kolejnej wersji Samsunga Galaxy.

Badacze systemów innowacji podkreślają znaczenie trzech aspektów tworzenia innowacji:

przedsiębiorstwa działają w formach sieciowych – innowacje nie powstają w izolacji, lecz dzięki współpracy i przepływowi wiedzy w ramach sieci,

duże znaczenie dla tempa powstawania innowacji ma jakość instytucji, w tym instytucji sektora publicznego,

innowacje powstają w sposób ewolucyjny.

Innowacyjność to pojęcie, które pierwotnie dotyczyło produktów komercyjnych i wynalazków. Z czasem zakres został poszerzony o usługi. A stąd już niedaleko było do zdefiniowania innowacyjności w sektorze publicznym. We współczesnym rozumieniu słowa „innowacyjność” – innowacyjne mogą być już nie tylko samochody, silniki, budynki, ale także usługi turystyczne, bankowe, edukacyjne, prawnicze, no i oczywiście… publiczne. Sektor publiczny na całym świecie wchodzi na ścieżkę innowacji. Według ekspertów OECD (Organization for Economic Co-operation and Development, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) na innowacje w sektorze publicznym należy patrzeć z kilku perspektyw:

indywidualnej,

organizacyjnej,

administracji publicznej,

społeczeństwa[1].

Aby zmiana została uznana za innowację w sektorze publicznym, musi spełniać trzy kryteria:

nowości – powinny być oryginalne,

wdrożenia – powinny funkcjonować w praktyce,

pozytywnego wpływu – powinny mieć wymierne pozytywne efekty dla użytkowników.

Eksperci OECD uważają, że innowacje w sektorze publicznym powinny koncertować się wokół pięciu działań[2]:

Inwestycji w kapitał ludzki w urzędach administracji publicznej – dotyczą one budowania kultury organizacyjnej sprzyjającej innowacjom w urzędach – a także bodźców i norm zachęcających do nowych sposobów pracy.

Przepływu informacji i wiedzy oraz wykorzystania ich w celu kreatywnego reagowania na nowe wyzwania i szanse.

Tworzenia nowych struktur organizacyjnych i rozwijania partnerstw oraz wspólnego ponoszenia ryzyka z innymi partnerami.

Tworzenia wewnętrznych regulacji i procesów w taki sposób, aby znaleźć optimum pomiędzy koniecznością zabezpieczenia się przed ryzykami a umożliwianiem tworzenia innowacji.

Za niską innowacyjność Polski często obwinia się tzw. dziedzictwo komunizmu. Pamiętajmy jednak, że komunizm – i to w znacznie bardziej restrykcyjnej postaci – panował w Czechach, Słowenii, na Węgrzech czy w Estonii – a więc w krajach, które istotnie nas wyprzedzają w międzynarodowych rankingach innowacyjności. Ponadto dane dotyczące innowacyjności są obarczone błędem wynikającym z samooceny respondentów – np. w badaniu Moniki Kondratiuk-Nierodzińskiej za najmniej konkurencyjne oraz najmniej innowacyjne województwa w Polsce uznano województwa mazowieckie, śląskie i wielkopolskie, a najbardziej konkurencyjne i innowacyjne województwo warmińsko-mazurskie [Kondratiuk-Nierodzińska 2013, s. 194].

Innowacja to ocenione pozytywnie i wprowadzone w życie usprawnienie. Samorządy mogą BYĆ innowacyjne, ale także wspierać powstawanie innowacji na terenie JST (jednostki samorządu terytorialnego). Inkubatory przedsiębiorczości to typowe instrumenty wykluwania się innowacji na terenie samorządu. Nie można jednak zapominać o potrzebie tworzenia innowacji społecznych. Twórcami innowacji społecznych, oprócz samych urzędów samorządowych, zazwyczaj bywają organizacje pozarządowe. Innowacje społeczne dotyczą większych zbiorowości ludzi. Wśród wielkich innowacji społecznych możemy wymienić system ubezpieczeń zdrowotnych, wprowadzony w Niemczech pod koniec XIX wieku, polską reformę emerytalną, a także reformę oświaty realizowaną od 1999 roku. Do innowacji społecznych należy zaliczyć także wprowadzenie numeru identyfikacji PESEL (Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności) oraz podatku VAT (Value Added Tax, podatku od wartości dodanej).

W tabeli 1 przedstawiono przykłady różnego rodzaju innowacji w oświacie, które zostały podzielone ze względu na stopień innowacyjności i miejsce zastosowania. Innowacje radykalne to takie, które dokonują zmian rewolucyjnych. Innowacje narastające (inkrementalne) to takie, w których zmiany są drobn, lecz systematyczne, które z czasem tworzą odczuwalne pozytywne zmiany. Innowacje substytucyjne polegają na eliminacje jednego sposobu realizacji zadania i zastąpienie go innym.

Tabela 1. Rodzaje innowacji w oświacie

Obszar innowacji i stosowania

Stopień innowacyjności

Innowacja radykalna

Innowacja narastająca

Innowacja substytucyjna

Klasa

(osobista innowacja nauczyciela)

– absolutnie nowatorska metoda organizacji procesu nauczania

– ulepszenie znanej metody nauczania

– ulepszenie sposobów oceny uczniów

– zastąpienie jednej metody inną (np. zastąpienie rzutnika folii rzutnikiem multimedialnym)

Placówka oświatowa

– szkoła bez dzwonka

– zaangażowanie rodziców w proces rekrutacji nauczycieli

– zaangażowanie rodziców w proces projektowania nowych budynków szkolnych

– ulepszenie organizacji dni otwartych w szkole

– ulepszenie sposobów ewaluacji pracy szkoły

– zastąpienie wywiadówki inną forma kontaktu z rodzicami

Grupa szkół

(np. pod nadzorem tego samego wizytatora lub organu prowadzącego)

– wprowadzenie nowych zasad komunikacji na linii szkoła–rodzice

– nowy sposób organizacji dojazdów do szkół

– ustanowienie stowarzyszenia bądź federacji szkół

– zmiana jednostki odpowiedzialnej za dany obszar zarządzania oświatą (np. przeniesienie obowiązku z kuratoriów na organy prowadzące)

Województwo

(pod kuratelą jednego kuratorium)

– wprowadzenie nowych zasad komunikacji na linii szkoła–rodzice

– usprawnienie metod pracy z uczniami sprawiającymi problemy wychowawcze

– zmiana jednostki odpowiedzialnej za dany obszar zarządzania oświatą (np. przeniesienie obowiązku z kuratoriów na organy prowadzące)

Poziom makro – pod nadzorem MEN

– wprowadzenie obowiązkowych mundurków dla uczniów

– ustanowienie nowych instytucji wspierających edukację uczniów uzdolnionych

– wprowadzenie programu zachęt do podjęcia pracy w oświacie dla najlepszych absolwentów uniwersytetów

– wzbogacenie lekcji historii o nowe elementy kształtujące świadomość narodową uczniów

– usprawnienie metod pracy z uczniami sprawiającymi problemy wychowawcze:

1. zwiększenie możliwości indywidualnego podejścia nauczyciela do ucznia

2. ogólne zwiększenie nakładów na szkolenie nauczycieli – co powinno skutkować

3. stopniową (narastającą) poprawą jakości nauczania

– usunięcie z programów nauczania zdezaktualizowanych treści i wprowadzenie innych (np. dotyczących historii stosunków polsko-ukraińskich)

Źródło: opracowanie własne.

O szybkości upowszechniania się innowacji decydują przede wszystkim ludzie. Subiektywne nastawienie do innowacji ma zazwyczaj większe znaczenie niże jej rzeczywista wartość. Japończycy nie chcieli korzystać z broni palnej, ponieważ uważali, że walka mieczem jest bardziej honorowa. Nie interesowała ich skuteczność broni. Kiedyś na ziemiach polskich ludzie z oporem przekonywali się do budowy domu z cegieł, ponieważ uważali, że domy z glinianych cegieł to domy z błota. Upowszechnianie się innowacji nazywamy dyfuzją innowacji. W lotnictwie długo nie dowierzono możliwościom zastosowania kleju do łączenia części samolotu; dopiero niedawno zaczęto odchodzić o tradycyjnych nitów i innych łączeń mechanicznych. Jedne innowacje upowszechniają się szybciej, inne wolniej, a jeszcze inne są wykorzystywane przez garstkę entuzjastów. Wiedza o „zasadach” dyfuzji innowacji ma kapitalne znaczenie dla rozwoju innowacji w samorządach. To przede wszystkim postawy ludzi wobec nowości decydują o tym, czy i jak szybko innowacja się upowszechni. Na schemacie 1 przedstawiono wyniki badania mieszkańców krajów Unii Europejskiej (UE). Wyróżniono cztery grupy:

entuzjaści (enthusiasts),

zainteresowani innowacjami (attracted),

niechętni innowacjom (reluctant),

przeciwnicy innowacji (anti-innovation).

Z analizy wynika, że odsetek osób z dwóch ostatnich grup, tj. niechętnych i przeciwników innowacji, jest wśród krajów UE najwyższy w Polsce (64%), czyli niemal 2/3 Polaków to osoby niesprzyjające innowacjom. Odsetek entuzjastów w Polsce kształtuje się na podobnym poziomie jak w większości krajów UE. Mieliśmy też (badania pochodzą z 2005 roku) najwięcej niechętnych innowacjom 47%).

Schemat 1. Postawy wobec innowacji w krajach UE

Źródło: Population Innovation Readiness. Special Eurobarometer 236/Wave 63.4 – TNS Opinion & Social, August 2005, s. 3.

1.2. Konkurencyjność samorządów

Dzięki globalizacji świat stał się polem dla rywalizacji podmiotów, które w przeszłości nigdy nie były dla siebie bezpośrednimi konkurentami. Dotyczy to nie tylko przedsiębiorstw, ale także samorządów. Samorządy konkurują ze sobą o:

mieszkańców (rezydentów), przykładem jest program stypendialny dla absolwentów najlepszych liceów ze Szczecina sponsorowany przez Urząd Miasta Poznania,

inwestycje ze strony przedsiębiorstw (powiat wrzesiński przyciągnął inwestycję Volkswagen Group, o którą rywalizował z powiatem poznańskim, a także z alternatywną lokalizacją w Turcji),

inwestycje publiczne (np. w 2015 roku w Gdańskim Parku Naukowo-Technologicznym oficjalnie rozpoczęła działalność Polska Agencja Kosmiczna; Łódź przyciągnęła inwestycję w postaci Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, Kraków jest siedzibą Narodowego Centrum Nauki itd.),

turystów – zarówno krajowych, jak i zagranicznych[3].

Zdaniem ekspertów firmy doradczej Accenture wkraczamy w epokę „konkurencyjnej odpowiedzialności” (competitive responsibility), w której największe sukcesy odniosą miasta inteligentne, tzn. takie, którym uda się zrealizować jednocześnie dwa cele [Accenture 2015]:

zredukowanie negatywnego wpływu mieszkańców i przedsiębiorstw na środowisko naturalne poprzez zapewnienie usług publicznych odpowiednio wysokiej jakości,

stworzenie atrakcyjnego środowiska ekonomicznego i społecznego dla rozwoju mieszkańców i firm.

Oba cele są ze sobą ściśle powiązane.

Zdaniem Macieja Fica region konkurencyjny to taki, który – dzięki korzystaniu ze swoich zasobów ludzkich i rzeczowych – umożliwia tworzenie nowych kombinacji strukturalnych, dających przewagę umożliwiającą skomercjalizowanie wytworów regionu. Tej zdolności musi sprzyjać infrastruktura techniczna i społeczna oraz relacje funkcjonujące w regionie. Rozwój regionalny to systematyczna poprawa konkurencyjności podmiotów gospodarczych i poziomu życia mieszkańców oraz wzrost potencjału gospodarczego regionów, przyczyniający się do społeczno-gospodarczego rozwoju kraju [Fic 2003, s. 12].

Jerzy Hausner, w raporcie dotyczącym innowacyjności polskiej gospodarki, wskazuje na dwa zasadnicze aspekty budowania konkurencyjności miast i regionów: konkurencyjnymi nazwa te z nich, które wygrywają globalną rywalizację o kapitał, przede wszystkim kapitał kreatywny (zarówno materialny, jak i ludzki) oraz te, które stwarzają warunki pozwalające firmom w nich zlokalizowanym uzyskać wysoką konkurencyjność. Wiele samorządów w Polsce cierpi na brak inwestycji, odpływ mieszkańców do większych miejscowości oraz apatię tych mieszkańców, którzy pozostają. Richard M. Fairbanks zauważa, że narody, które nie generują bogactwa w szybkim tempie, mają wspólne cechy: przywiązują zbyt dużą wagę do zasobów naturalnych, w tym do taniej siły roboczej, pokładają także wiarę w przewagę wynikającą z korzystnego klimatu, położenia geograficznego oraz przychylności rządu. Z tego powodu przeważnie nie tworzą zaplecza umożliwiającego wytwarzanie zróżnicowanych dóbr i usług, które przedstawiałyby większą wartość dla wymagających klientów, skłonnych zapłacić za nie więcej.

Konkurencyjność regionów jest systematycznie badana m.in. przez Komisję Europejską (KE). Regionalny wskaźnik konkurencyjności (Regional Competitiveness Index, RCI) pokazuje konkurencyjność europejskich regionów w stosunku do konkurencyjności innych regionów opracowanej na podstawie wskaźników proponowanych przez Światowe Forum Ekonomiczne w Global Competitiveness Report. Jest to ogólny ranking konkurencyjności większości krajów świata, przygotowywany na postawie syntetycznego wskaźnika Global Competitiveness Index (GCI) – globalnego wskaźnika konkurencyjności.

Konkurencyjność nie jest cechą absolutną. Konkurencyjny samorząd to samorząd, który jest lepszy od pozostałych. Rozwój społeczny i technologiczny sprawia, że czynniki dające przewagę konkurencyjną powiatowi w przeszłości z czasem stają się standardem. Tak było na przykład z siecią kanalizacyjną, która w drugiej połowie XIX wieku w wielu miastach Europy znacząco ograniczyła zachorowalność na choroby układu pokarmowego. Dziś kanalizacja w mieście nie jest wyróżnikiem na tle pozostałych miast. Podobnie asfaltowe drogi – na początku XX wieku były nowinką technologiczną, a jeszcze w 1939 roku w Warszawie jedyna droga asfaltowa biegła z centrum na Lotnisko Okęcie.

Trwałą konkurencyjność bardzo trudno osiągnąć. Historia pokazuje, że na konkurencyjność miast i regionów silnie wpływają czynniki zewnętrzne, m.in. geograficzne (np. upadek jednego z najbogatszych miast średniowiecznej Europy – Antwerpii – jest przypisywany zamuleniu ujścia Skaldy), polityczne (np. rozwój Warszawy w XVII wieku jako miejsca dogodnie zlokalizowanego po ustanowieniu Unii Polsko-Litewskiej i spadek znaczenia Krakowa), ekonomiczne (np. ustanowienie granicy celnej miedzy Rosją a Królestwem Polskim, decyzja o nierozwijaniu przemysłu w Wielkopolsce podjęta przez Prusaków, którzy uczynili z tego regionu Prus spichlerz Niemiec i miejsce zbytu dla przemysłu z głębi Niemiec, rozwój Lwowa kosztem Krakowa – decyzja polityczna Austrii).

Oprócz czynników zewnętrznych na konkurencyjność powiatu wpływają czynniki wewnętrzne. Wśród czynników wewnętrznych warto rozróżnić te wytworzone wewnątrz i „zakupione”. Dobrym przykładem jest festiwal muzyki filmowej Transatlantyk, który powstał w Poznaniu, ale z przyczyn finansowych został przeniesiony do Łodzi (miasto Poznań zredukowało poziom dotacji środków publicznych, miasto Łódź zgodziło się pokryć oczekiwaną przez organizatorów dotację i w ten sposób „zakupiło” festiwal).

Wiele zależy od aspiracji danego powiatu: np. Warszawa jest wysoce konkurencyjna w porównaniu z innymi metropoliami polskimi (mimo że w kategoriach cząstkowych może przegrywać rywalizację), lecz nie jest konkurencyjna w porównaniu z Londynem, Monachium czy Pekinem. Podobnie miasto Gorzów nie jest konkurencyjne wobec Poznania, lecz ma wiele przewag w stosunku do Siedlec itd. Zazwyczaj w danym obszarze istnienie dwóch podobnych powiatów może prowadzić do rywalizacji, która nie zawsze służy ich rozwojowi (np. rywalizacja Zielonej Góry i Gorzowa, Kalisza i Ostrowa Wielkopolskeigo, Torunia i Bydgoszczy, Koszalina i Słupska, Jarocina i Pleszewa, Poznania i Wrocławia itp.). W przypadku Polski problemem jest także to, że niektóre ośrodki rozwijały się w ramach innych państw (i wówczas ich rozwój miał większe uzasadnienie ekonomiczne niż obecnie), na przykład Lublin (w zaborze rosyjski) oraz Rzeszów (zabór austriacki). Z ekonomicznego punktu widzenia jedno z nich powinno stanowić peryferyjny ośrodek w południowo-wschodniej Polsce (taką rolę odgrywał Lwów w czasach I Rzeczypospolitej i Poznań na kresach zachodnich). I być może, gdyby nie zabory, dzisiaj jedno z tych miast byłoby znacznie silniejszym ośrodkiem niż drugie. Zmiana granic państwowych po 1945 roku ujawniła więc swego rodzaju dublowanie funkcji w ramach pewnych obszarów; Wrocław wraz z Poznaniem i Szczecinem stanowią trzy stolice zachodniej Polski. W przypadku zdecydowanej większości powiatów polem odniesienia są inne powiaty znajdujące się w Polsce. Nieliczne jednak zabiegają o uzyskanie konkurencyjnej pozycji w skali międzynarodowej. Bardzo ważne jest wyróżnienie wśród powiatów pewnych kategorii porównawczych ze względu na cechy powiatu (zostaną one zidentyfikowane w dalszej części książki).

Podsumowując, konkurencyjność samorządu jest obok innowacyjności ważnym czynnikiem opisującym pozycję danego województwa/powiatu czy gminy. Nie można jednak go nadużywać, ponieważ często szansa współpracy oferuje większe możliwości niż konkurowanie. Niestety, w Polsce wiele powiatów wybiera drogę ostrej konkurencji, ze szkodą dla wszystkich. W efekcie powstają liczne nieprzemyślane inwestycje: każdy powiat chce mieć aquapark, lotnisko, operę, filharmonię itd. W ten sposób powstają tzw. białe słonie, czyli inwestycje, które na początku wydają się przyjemnym podarunkiem i są powodem do dumy, ale na dłuższą metę konsumują zasoby potrzebne na ich utrzymanie.

1.3. Na czym polegają innowacje w samorządach?

ONZ (Organizacja Narodów Zjednoczonych)[4] wyróżnia następujące rodzaje innowacji w administracji publicznej:

instytucjonalne – dotyczą odnowy istniejących instytucji lub tworzenia nowych,

organizacyjne – dotyczą wprowadzenia nowych procedur pracy lub technik zarządzania,

procesowe – dotyczą poprawy jakości dostarczanych usług publicznych,

koncepcyjne – dotyczą wprowadzania nowych form rządzenia, np. budżety obywatelskie, angażowanie mieszkańców w tworzenie polityki, konsultacje społeczne itp.

Innowacje samorządowe można podzielić na te, które służą:

integracji istniejących rozwiązań, np. tworzenie spójnej sieci komunikacji miejskiej w ramach obszaru metropolitarnego,

decentralizacji – np. tworzenie samorządów pomocniczych na poziomie dzielnic miasta,

wykorzystaniu partnerstw – np. producenci samochodów we współpracy z miastem mogą budować sieć stacji ładowania dla miejskich samochodów elektrycznych,

angażowaniu obywateli – np. tworzenie miejsc i centrów budujących kapitał społeczny[5],

wykorzystaniu technologii komunikacyjnych i informatycznych – np. instalowanie na śmieciarkach różnych detektorów. Śmieciarki to jedne z nielicznych rodzajów pojazdów, które regularnie przemieszczają się po wszystkich obszarach miasta, więc można je wykorzystać do zbierania rozmaitych danych.

Innowacje w samorządach powinny służyć polepszaniu życia ludzi, zwiększaniu ich dobrobytu oraz wzrostowi współpracy pomiędzy wszystkimi uczestnikami życia. Innowacje w samorządach zwykle dotyczą sposobów świadczenia usług publicznych. Przykład dwóch takich innowacji przedstawiono w ramkach 1 i 2.

Ramka 1. Karta raportowania potrzeb obywateli (CRC): przykład innowacji samorządowej

Karta raportowania potrzeb obywateli (Citizen Report Card, CRC) to narzędzie, które służy zbieraniu systematycznej informacji zwrotnej od użytkowników usług publicznych. Można je wykorzystać do:

oceny jakości – porównania ocen jakości usług pochodzących od różnych grup mieszkańców,

benchmarkingu – porównania okresowe,

ujawnienia ukrytych kosztów – informacja o kosztach ponoszonych bezpośrednio przez mieszkańców z powodu niewywiązywania się przez samorząd ze swoich zadań.

Proces CRC rozpoczyna się od oceny lokalnych uwarunkowań i podjęcia decyzji o zastosowaniu tego narzędzia. Najważniejsze w całym procesie jest badanie za pomocą ankiety wśród mieszkańców. Po przeprowadzeniu ankiety wyniki należy upowszechnić i wdrożyć usprawnienia tam, gdzie to możliwe.

Źródło: [Citizenreportcard.com 2017].

Brytyjscy eksperci zapytani przez dziennikarzy gazety „The Guardian” o to, jak promować innowacje w samorządach lokalnych, udzielili następujących odpowiedzi[6]:

Należy tworzyć kulturę zarządzania, w której pracownicy nie obawiają się porażki, a poszukiwanie winnych nie jest głównym celem „dobrego zarządzania”.

Należy eliminować przeszkody na drodze do stworzenia kultury akceptującej porażki w samorządzie, takich jak:

ograniczenia prawne,

krytyka ze strony mediów,

brak poparcia politycznego,

chęć budowania wizerunku samorządu jako „szeryfa”, który tępi wszystkie rodzaje odchyleń od normy,

zagrożenie, że pracownicy obdarzenie mandatem do popełniania pomyłek wykorzystają go do nadużyć.

Należy wykorzystywać wiedzę pochodzącą z wszelkiego rodzaju debat i dyskusji dotyczących budżetu. W czasie takich dyskusji można zauważyć, co nurtuje mieszkańców, jakie są interesy różnych grup obywateli i organizacji. Prace nad budżetem oczywiście służą temu, aby ostatecznie uchwalić go, ale przy okazji „traci się” bezcenną wiedzę o tym, jakie są preferencje, aspiracje, oczekiwania, antagonizmy itd.

Należy tworzyć lokalne think tanki[7] – łączyć przedsiębiorców, organizacje pozarządowe w grupy dyskusyjne i opiniotwórcze.

Należy lepiej wykorzystywać wiedzę o samorządzie pochodzącą z badań naukowych. Na całym świecie jest bardzo duża grupa naukowców, którzy w wielu przypadkach na badanie zjawisk i mechanizmów rządzących funkcjonowaniem samorządów poświęcili całe życie. Istnieje wiele periodyków naukowych regularnie publikujących wyniki badań na temat samorządów lokalnych. Poziom wykorzystania tej wiedzy, zarówno w Polsce, jak i za granicą, jest relatywnie niewielki. Co prawda naukowcy są zapraszani przez samorządy do przygotowania różnego rodzaju ekspertyz i przeprowadzenia badań, ale sami samorządowcy także częściej mogliby sięgać po wiedzę naukową.

Należy w urzędzie tworzyć zespoły multidyscyplinarne w celu łamania barier silosowych.

Należy angażować radnych do codziennej współpracy z jednostkami urzędu.

Należy regularnie śledzić fora internetowe dotyczące samorządu.

Należy otworzyć urząd na inne organizacje, poprzez udostępnianie części powierzchni biurowych urzędu.

Należy organizować wspólne szkolenia, w których uczestniczą zarówno urzędnicy, jak i przedstawiciele lokalnego biznesu, np. Kent Leadership programme.

Ramka 2. GovCamp: przykład innowacji samorządowej

Govcamps to nieodpłatne spotkania, których celem jest wyzwolenie kreatywności, uzyskanie pozytywnych informacji zwrotnych oraz zebranie konstruktywnej krytyki. W przeciwieństwie do tradycyjnych konferencji, na govkampach obowiązują luźne zasady: liczy się humor, dobra zabawa, każdy może zabrać głos. Uczestnicy takich wydarzeń są zobowiązani do przestrzegania regulaminu, który m.in. zabrania zachowań agresywnych, obelżywych, mowy nienawiści.

GovCamp to forma nieformalnych konferencji (unconference) organizowana dla samorządów lokalnych przez samorządy lokalne.

Unconference to wydarzenie, które jest organizowane i animowane przez samych uczestników. W tym sensie jest to przeciwieństwo „normalnej” konferencji, gdzie termin, lista uczestników i program są ustalane z góry przez organizatora. Na konferencjach tego typu każdy uczestnik ma prawo zaproponowania tematu do dyskusji lub wzięcia udziału w dyskusji. Program konferencji jest ustalany w dniu konferencji.

W Govcampach udział biorą wszyscy, którzy są zainteresowani funkcjonowaniem samorządów.

Poniżej przedstawiono przykładowe tematy wystąpień z GovCampConnect 2016:

Dlaczego porażka jest istotna?

Jak zrealizować tani projekt IT?

Lepszy transport miejski

Open Data w służbie zdrowia

Podejmowanie decyzji w Irlandii (Open Decision Making OGP Ireland)

Otwarte dane przestrzenne (Open Spatial Data) w modelowaniu miasta

Agile dla ciekawskich

Open Data jako wsparcie dla storytellingu i dobra publicznego

Jak sprzedawać dobra i usługi sektorowi publicznemu w Wielkiej Brytanii

The Newry City Minecraft Park Project (The Three Amigos)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: [https://www.ukgovcamp.com/code-of-conduct/ 2017; http://localgovdigital.info/localgovcamp/ 2017; https://www.govcampconnect.org/govcampconnect-2016/ 2017].

Innowacje to nie to samo co udoskonalenia. Społeczeństwo oczekuje poprawy jakości swojego życia, a nie innowacji dla samej innowacji. Innowacje należy odróżniać od ogólnego usprawniania. Można wyobrazić sobie innowacje, które nie wnoszą żadnych udoskonaleń, a także udoskonalenia, które nie są związane z żadnymi innowacjami[8], zatem wyróżniamy cztery warianty zmian w samorządzie:

niewielkie udoskonalenie bez innowacji – mogą być zastosowane w stabilnym otoczeniu ekonomiczno-prawnym;

znaczące udoskonalenia pozbawione innowacji – są związane z realizacją stopniowych zmian w ramach długookresowych planów. Po pewnym czasie dają bardzo dobre efekty;

innowacje niedające rezultatów – innowacje zakończone porażką lub wdrożone z sukcesem, ale mogą nie przynosić pozytywnych wyników;

innowacje dające zauważalne zmiany – najbardziej pożądana sytuacja.

O innowacyjności samorządu może świadczyć struktura rynku pracy i popytu na pracę. Powiat innowacyjny to taki, w którym zatrudnieni w nim pracownicy pracują w zaawansowanych pod wglądem wykorzystania wiedzy miejscach pracy. Nie powinno dziwić, że zaliczają się do nich przede wszystkim metropolie. Nie można jednak utożsamiać innowacyjnego rynku pracy z innowacyjnym samorządem. Oczywiście oba zagadnienia się wzajemnie łączą. Inwestorzy oferujący innowacyjne miejsca pracy będą oczekiwali od samorządu ponadprzeciętnej innowacyjności. Z kolei duża liczba wykształconych i kreatywnych pracowników na rynku pracy sprawi, że część z nich zostanie zatrudniona w urzędach samorządowych. Nazywamy to „efektem rozlewania się wiedzy” (knowledge spillover). W tabeli 2 przedstawiono statystykę dotyczącą dwudziestu powiatów w Polsce o największym udziale ofert pracy dla specjalistów oraz pracowników wykonujących proste prace (dane z pierwszej połowy 2015 roku). Jak widzimy, wysoka pozycja Wrocławia oznacza, że także duże miasta jak Wrocław mogą z powodzeniem rozwijać swoją gospodarkę na bazie rozwoju przedsiębiorstw o niskim poziomie zaawansowania technologicznego.

Tabela 2. Top 20 powiatów o największym udziale ofert pracy dla specjalistów oraz pracowników wykonujących proste prace

Top 20 powiatów o największym udziale ofert pracy dla specjalistów

Top 20 powiatów o największym udziale ofert pracy dla pracowników wykonujących prace proste

Powiat

Udział (%)

Powiat

Udział (%)

krakowski

9,0

wrocławski

75,0

kamieński

9,0

koszaliński

73,4

parczewski

8,9

szydłowiecki

71,0

m. Wrocław

8,2

pyrzycki

67,3

m. Kraków

7,9

górowski

67,2

m. Lublin

7,3

włocławski

66,6

m. Kielce

7,2

lipski

65,6

m. Tarnobrzeg

7,0

strzelecki

65,5

gdański

6,6

lubański

65,5

m.st. Warszawa

6,6

kamiennogórski

65,4

m. Rzeszów

5,8

m. Jastrzębie-Zdrój

65,3

tarnobrzeski

5,8

grodziski wlkp.

65,2

tatrzański

5,7

piaseczyński

65,1

sandomierski

5,4

sulęciński

64,7

m. Poznań

5,4

otwocki

64,6

lubliniecki

5,3

sochaczewski

64,4

m. Łomża

5,2

zielonogórski

64,2

lubiński

5,2

m. Chorzów

64,1

puławski

5,1

wałecki

64,1

m. Koszalin

5,1

choszczeński

63,9

Źródło: opracowanie własne.

Samorząd może aktywnie wspierać innowacyjność gospodarki na swoim obszarze. W tabeli 3 przedstawiono koncepcję „powiatowego systemu innowacji”.[9]

Tabela 3. Specyficzne elementy powiatowego systemu innowacji

Unikatowe elementy powiatowego systemu innowacji

Specyfika

Tworzenie popytu na innowacje

Jednym z ważnych elementów polityki innowacyjnej jest tworzenie popytu na innowacje. Obecnie polskie prawo o zamówieniach publicznych utrudnia realizacje tej funkcji¹.

Jakość projektów unijnych realizowanych na obszarze powiatu

Projekty unijne mają potencjalnie duży wpływ na rozwój powiatu. Ich tematyka i skala działania w związku z tym mam duży wpływ na tempo rozwoju powiatu. Nie wszystkie projekty realizowane na poziomie powiatu są innowacyjne. Niestety jednym z kryteriów przydziału środków jest chęć finansowego wspomożenia organizacji, które mają zarządzać środkami, a nie rzeczywista chęć rozwiązania problemu. To zjawisko jest szczególnie nasilone w mniejszych ośrodkach, gdzie transparentność wydawania środków jest mniejsza.

Jakość współpracy z partnerami międzynarodowymi

Wiele powiatów podpisało umowy o partnerstwie z powiatami zagranicznymi. Potencjał ten jest wykorzystywany tylko częściowo, np. do wymiany młodzieży, kurtuazyjnych wzajemnych odwiedzin urzędników itp. Współpraca ta mogłaby zaowocować transferem technologii z zagranicy na poziomie lokalnych MSP*, gdyby władze powiatu miały odpowiednie kompetencje w zakresie promocji transferu wiedzy.

Lokalny system wspierania innowacyjnych inicjatyw gospodarczych

Banki działające w powiecie (np. SKOK**) mogłyby zaangażować się w finansowanie innowacyjnych projektów przy merytorycznym wsparciu władz powiatowych.

Jakość życia wynikająca z warunków naturalnych

Klasa kreatywna docenia znaczenie walorów przyrodniczych. Mogą być one magnesem przyciągającym pracowników wiedzy (knowledge workers). Niestety często lokalne walory nie są doceniane przez mieszkańców lub są traktowane szablonowo, np. jako zasób do rozwoju agroturystyki. Jednak, jak dotąd, żaden powiat w Polsce, nie promuje się np.: „najlepszy klimat do pracy kreatywnej”.

Ośrodki zamiejscowe dużych uczelni publicznych

Tylko niewielka liczba miast powiatowych w Polsce (np. Gniezno, Pułtusk) może się poszczycić szkołami wyższymi na swoim terenie. Jednak tam, gdzie takie ośrodki się znajdują, władze lokalne zwykle nie wykorzystują potencjału badawczego do rozwoju lokalnej gospodarki.

Bliskość granicy państwowej

W przypadku województw znaczenie odległości od granicy ma pewne znaczenie (nie zawsze jest czynnikiem prowzrostowym, co pokazuje przykład województwa zachodniopomorskiego, które znacznie mniej korzysta z tego faktu niż województwo dolnośląskie). Natomiast bliskość granicy dla powiatu ma znaczenie kapitalne.

* MSP – małe i średnie przedsiębiorstwa
** SKOK – Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa
Źródło: opracowanie własne.

[1] [OECD 2015, s. 12].

[2] Tamże.

[3] Dużym problemem, jeśli chodzi o przyciąganie turystów, jest trend polegający na skracaniu średniego okresu pobytu turysty w mieście. Pobyty jednodniowe stają się coraz powszechniejsze, z oczywistą szkodą dla właścieli hoteli i restauracji, a także frekwencji w muzeach. W Polsce tylko Kraków może się pochwalić imponującym, jak na polskie warunki, średnim – ponad trzydniowym – okresem pobytu turysty w mieście.

[4] Innovations in Governance and Public Administration: Replicating what works, (2006), Department of Economic and Social Affairs United Nations, New York, s. 6.

[5] Dobrym przykładem może być inicjatywa Zakład Makerspace, www.zaklad.org.

[6] [Top tips: what can encourage local government to innovate? 2017].

[7] Think tank to angielska nazwa zespołu ekspertów, często organizowany w formie fundacji lub innej organizacji pozarządowej. Grupuje on ekspertów w danej dziedzinie. Jego rola zwykle polega na opiniowaniu zmian i polityk w danym obszarze życia społeczno-ekonomicznego.

[8] [Hartley 2005, s. 27–34].

[9] Państwo jest dominującym konsumentem wszelkiego rodzaju dóbr i usług. Zamówienia publiczne administracji europejskiej kształtują się na poziomie 16% PKB UE. Skuteczność systemu zamówień publicznych w kontekście innowacji wymaga równowagi pomiędzy krótkoterminowym zapotrzebowaniem i długoterminową perspektywą rozwoju i – co kluczowe – odpowiednich przygotowań na każdym z etapów. Więcej na ten temat m.in. w: [Sadowska 2009].