Tomasz Łodziana

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 27 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii

Komentarz

© Tomasz Łodziana, 2020

Niniejsza publikacja stanowi omówienie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 27 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.

ISBN 978-83-8221-282-2

Książka powstała w inteligentnym systemie wydawniczym Ridero

Niniejsza książka objęta jest prawami autorskimi. Jej kopiowanie, powielanie, udostępnianie w całości lub w części może nastąpić wyłącznie za wyraźną zgodą autora.

Wydanie pierwsze

Warszawa 2020

Wykaz skrótów

DODO — Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylająca decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz. Urz. UE. L 119, 4.5.2016)

Dyrektywa — Dyrektywa będąca przedmiotem komentarza (Dz. Urz. UE. L 305, 26.11.2019)

GIIF — Generalny Inspektor Informacji Finansowej

IKAR — Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny

K.c. — ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. — Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.)

K.k. — ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 ze zm.)

Komisja — Komisja Europejska

K.p. — ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. — Kodeks pracy (t.j. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.)

K.p.a. — ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2020 r., poz. 256 ze zm.)

K.p.k. — ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. u. z 2020 r. poz. 30 ze zm.)

MOPR — Monitor Prawa Pracy

RODO — Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119, 4.5.2016)

SA — Sąd Apelacyjny

SN — Sąd Najwyższy

SOKiK — Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

TFUE — Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. UE. C 83, 30.03.2010)

UDODO — ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz. U. z 2019 r., poz. 125)

Unia — Unia Europejska

UPP — ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. z 2020 r. poz. 424)

UPPPoFT — ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 288 ze zm.)

UODO — Urząd Ochrony Danych Osobowych

UOIN — ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 742).

UOKiK — ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 369 ze zm.)

UZNK — ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm.)

Przedmowa

Dyrektywa będąca przedmiotem niniejszego komentarza jest aktem prawnym, który kompleksowo reguluje problematykę związaną z funkcjonowaniem instytucji sygnalistów.

Sygnalistami są osoby, które kierując się zasadami dobrej wiary podejmują ryzyko związane z przekazaniem informacji o zaobserwowanych naruszeniach przepisów prawa, co nierzadko skutkuje tym, że te osoby narażone są na odwet ze strony tych podmiotów, których nieprawidłowe funkcjonowanie zostało ujawnione.

Dyrektywa nie ma zastosowania wprost. Stanowi jednak swoisty drogowskaz dla państw członkowskich, które jej postanowienia powinny transponować przynajmniej w takim minimalnym zakresie, jaki wynika z jej treści.

Komentowany akt prawny określa unijny standard w zakresie form dokonywania zgłoszeń, a przede wszystkim wskazuje na obowiązki państw członkowskich w kontekście zapewnienia należytej ochrony zwłaszcza osobom dokonującym zgłoszeń.

Co prawda opracowanie dotyczy przepisów Dyrektywy, ale mając na uwadze to, że Polska jest państwem członkowskim obowiązanym do wdrożenia standardu z niej wynikającego to tam, gdzie autor uznał to za stosowne, przywołuje obecnie obowiązujące w polskim systemie prawnym rozwiązania.

W zamyśle autora adresatami tego komentarza są prawnicy, osoby wyznaczone w organizacjach do obsługi kanałów zgłoszeń, pracownicy działów compliance, pracownicy odpowiedzialni za problematykę AML&CFT, osoby zajmujące się problematyką ochrony informacji prawnie chronionych — zwłaszcza danych osobowych, potencjalni sygnaliści, a także wszystkie osoby pragnące poszerzyć swoją wiedzę w dziedzinie whistleblowingu.

Stan prawny na dzień 1 czerwca 2020 r.

tomasz.lodziana@gmail.com

Umocowania i motywy

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 16, art. 43 ust. 2, art. 50, art. 53 ust. 1, art. 91, 100 i 114, art. 168 ust. 4, art. 169, art. 192 ust. 1 i art. 325 ust. 4, oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, w szczególności jego art. 31,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

po przekazaniu projekt aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Trybunału Obrachunkowego[1],

uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[2],

po konsultacji z Komitetem Regionów,

uwzględniając opinię z dnia 30 listopada 2018 r. przedstawioną przez grupę ekspertów, o której mowa w art. 31 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej,

stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą[3],

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Osoby pracujące dla organizacji publicznej lub prywatnej lub utrzymujące kontakt z taka organizacją w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście. Zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, osoby takie działają jako „sygnaliści” i tym samym odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego. Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów.

(2) Na poziomie Unii, dokonywane przez sygnalistów zgłoszenia i ujawnianie publiczne dotyczące naruszeń stanowią jeden z elementów oddolnego egzekwowania prawa i polityk Unii. Dostarczają one informacji na potrzeby krajowych i unijnych systemów egzekwowania prawa, umożliwiając skuteczne wykrywanie przypadków naruszenia prawa Unii, prowadzenie postępowań wyjaśniających w sprawie tych naruszeń oraz ich ścigania, tym samym zwiększając przejrzystość i rozliczalność.

(3) W niektórych dziedzinach polityki przypadki naruszenia prawa Unii — niezależnie od tego, czy są kwalifikowane w świetle prawa krajowego jako naruszenia prawa administracyjnego, prawa karnego czy naruszenia innego rodzaju — mogą wyrządzić poważną szkodę interesowi publicznemu, ponieważ stwarzają poważne ryzyko dla dobra społecznego. W przypadku stwierdzenia braków w zakresie egzekwowania prawa w tych dziedzinach, a sygnaliści są zwykle najlepiej usytuowani do tego, by ujawniać naruszenia prawa, należy poprawić egzekwowanie prawa poprzez wprowadzenie skutecznych, poufnych i bezpiecznych kanałów dokonywania zgłoszeń i poprzez zapewnienie sygnalistom skutecznej ochrony przed działaniami odwetowymi.

(4) Mechanizm ochrony sygnalistów funkcjonujący obecnie w Unii jest ukształtowany niejednolicie w poszczególnych państwach członkowskich i dziedzinach polityki. Konsekwencje zgłoszonych przez sygnalistów naruszeń prawa Unii o wymiarze transgranicznym pokazują, w jaki sposób niewystarczający poziom ochrony w jednym państwie członkowskim wpływa niekorzystnie na funkcjonowanie polityk Unii nie tylko w tym państwie członkowskim, ale również w innych państwach członkowskich oraz w Unii jako całości.

(5) Wspólne normy minimalne zapewniające sygnalistom skuteczną ochronę powinny obowiązywać w odniesieniu do aktów i dziedzin polityki, w przypadku których zachodzi konieczność poprawy egzekwowania prawa, niski poziom zgłaszania naruszeń przez sygnalistów stanowi jeden z kluczowych czynników wywierających wpływ na egzekwowanie prawa oraz naruszenia prawa Unii mogą wyrządzić poważną szkodę interesowi publicznemu. Państwa członkowskie mogą zdecydować o rozszerzeniu zakresu stosowania przepisów krajowych na inne dziedziny w celu zapewnienia kompleksowych i spójnych regulacji prawnych dotyczących ochrony sygnalistów na poziomie krajowym.

(6) Ochrona sygnalistów jest konieczna do poprawienia egzekwowania prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych. Konieczne jest nie tylko — w kontekście wykonywania budżetu Unii — przeciwdziałanie i wykrywanie związanych z zamówieniami przypadków nadużyć finansowych i korupcji, ale również zajęcie się niewystarczająco skutecznym egzekwowaniem przepisów w dziedzinie zamówień publicznych przez krajowe instytucje zamawiające i podmioty zamawiające w związku z wykonaniem robót budowlanych, dostawą produktów lub świadczeniem usług. Przypadki naruszenia takich przepisów prowadzą do zakłóceń konkurencji, zwiększają koszty prowadzenia działalności gospodarczej, szkodzą interesom inwestorów i akcjonariuszy lub wspólników oraz, w ogólnym ujęciu, zmniejszają atrakcyjność inwestycyjną i przyczyniają się do powstawania nierównych szans dla przedsiębiorstw w Unii, co wpływa na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

(7) Prawodawca unijny uznał już wartość dodaną wynikającą z zapewnienia ochrony sygnalistom w dziedzinie usług finansowych. W wyniku kryzysu finansowego, który odsłonił poważne niedociągnięcia w kwestii egzekwowania istotnych przepisów, w znacznej liczbie aktów ustawodawczych w dziedzinie usług finansowych wprowadzano środki ochrony sygnalistów, w tym przewidujące utworzenie zewnętrznych i wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, a także wyraźny zakaz działań odwetowych, jak wskazano w komunikacie Komisji z dnia 8 grudnia 2010 r. pt. „Wzmocnienie systemów sankcji w branży usług finansowych”. W szczególności w kontekście ram ostrożnościowych mających zastosowanie do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE[4] przewidziano ochronę sygnalistów, która znajduje zastosowanie w kontekście rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013[5].

(8) W odniesieniu do bezpieczeństwa produktów wprowadzanych na rynek wewnętrzny, głównym źródłem dowodów są przedsiębiorstwa działające w ramach łańcucha produkcyjnego i sieci dystrybucji, co sprawia, że zgłaszanie przez sygnalistów w takich przedsiębiorstwach ma dużą wartość dodaną, ponieważ znajdują się oni znacznie bliżej informacji o ewentualnych nieuczciwych i nielegalnych praktykach związanych z wytwarzaniem, przywozem lub dystrybucją niebezpiecznych produktów. W rezultacie istnieje potrzeba wprowadzenia ochrony sygnalistów w związku z wymogami bezpieczeństwa mającymi zastosowanie do produktów regulowanych unijnym prawodawstwem harmonizacyjnym określonymi w załącznikach I i II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1020[6] oraz w związku z wymogami ogólnego bezpieczeństwa produktów ustanowionymi w dyrektywie 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady[7]. Ochrona sygnalistów przewidziana w niniejszej dyrektywie miałaby również kluczowe znaczenie dla zapobiegania przekierowywaniu broni palnej, elementów takiej broni i jej części składowych oraz amunicji, jak również produktów związanych z obronnością, ponieważ stanowiłaby zachętę do zgłaszania naruszeń prawa Unii, takich jak: przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, modyfikowanie oznakowania i pozyskiwanie broni palnej w nieuczciwy sposób w Unii, w przypadku których naruszenia przepisów często wiążą się z przekierowywaniem broni palnej z rynku legalnego na rynek nielegalny. Ochrona sygnalistów przewidziana w niniejszej dyrektywie przyczyniłaby się również do przeciwdziałania nielegalnemu wytwarzaniu materiałów wybuchowych domowym sposobem, wnosząc wkład w zagwarantowanie prawidłowego stosowania ograniczeń i przeprowadzania kontroli w odniesieniu do prekursorów materiałów wybuchowych.

(9) Znaczenie, jakie ochrona sygnalistów ma w kontekście przeciwdziałania przypadkom naruszania przepisów Unii w zakresie bezpieczeństwa transportu, które stwarzają zagrożenie dla życia ludzkiego, i zniechęcania do naruszania tych przepisów znalazło już potwierdzenie w sektorowych aktach unijnych dotyczących bezpieczeństwa lotniczego, a konkretnie w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 376/2014[8], i bezpieczeństwa transportu morskiego, a konkretnie w dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/54/UE[9] i 2009/16/WE[10], w których ustanowiono dostosowane środki ochrony sygnalistów, jak również szczególne kanały dokonywania zgłoszeń. We wspomnianych aktach przewidziano również ochronę pracowników przed działaniami odwetowymi w sytuacji, gdy zgłaszają oni swoje własne niezamierzone błędy (tzw. „kultura sprawiedliwego traktowania”). Należy uzupełnić istniejące elementy ochrony sygnalistów w tych dwóch sektorach, a także zapewnić ochronę w przypadku innych rodzajów transportu, a mianowicie żeglugi śródlądowej, transportu drogowego i kolejowego, by można było poprawić egzekwowanie norm bezpieczeństwa w przypadku tych rodzajów transportu.

(10) W dziedzinie ochrony środowiska, gromadzenie dowodów dotyczących przestępstw przeciwko środowisku i przypadków podejmowania bezprawnych działań przeciwko ochronie środowiska, zapobieganie im, wykrywanie ich oraz ich zwalczanie stanowi wyzwanie i działania prowadzone w tym obszarze muszą zostać wzmocnione, na co zwróciła uwagę Komisja w swoim komunikacie z dnia 18 stycznia 2018 r. pt. „Działania UE na rzecz poprawy przestrzegania prawa ochrony środowiska i zarządzania środowiskiem”. Z uwagi na fakt, iż przed wejściem w życie niniejszej dyrektywy jedyne istniejące przepisy zapewniające sygnalistom ochronę w odniesieniu do ochrony przyrody przewidziano w jednym sektorowym akcie, a konkretnie w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/30/EU[11], wprowadzenie ochrony sygnalistów jest konieczne do zapewnienia skutecznego egzekwowania dorobku prawnego Unii w zakresie ochrony środowiska, którego naruszanie może wyrządzać szkodę interesowi publicznemu i potencjalnie wywołać negatywne skutki wykraczające poza granice państw. Wprowadzenie takiej ochrony ma również znaczenie w przypadkach, w których niebezpieczne produkty mogą wyrządzać szkodę środowisku.

(11) Wzmocnienie ochrony sygnalistów przyczyniłoby się również do zapobiegania naruszeniom przepisów Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej w zakresie bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej oraz odpowiedzialnego i bezpiecznego gospodarowania wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi oraz do zniechęcania do naruszania tych przepisów. Ochrona ta poprawiłaby również egzekwowanie odpowiednich przepisów dyrektywy Rady 2009/71/Euratom[12] regulujących wspieranie i wzmacnianie skutecznej kultury bezpieczeństwa jądrowego oraz, w szczególności, w kwestiach uregulowanych w art. 8b ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, na mocy którego na właściwy organ regulacyjny nałożono m.in. wymóg ustanowienia systemów zarządzania przyznających właściwy priorytet bezpieczeństwu jądrowemu i propagujących, na wszystkich poziomach personelu i kadry zarządzającej, możliwość kwestionowania skutecznej realizacji odnośnych zasad i praktyk bezpieczeństwa oraz odpowiednio wczesnego zgłaszania przez personel problemów związanych z bezpieczeństwem.

(12) Ustanowienie regulacji prawnych dotyczących sygnalistów przyczyniłoby się również do poprawy egzekwowania istniejących przepisów i zapobiegania naruszeniom przepisów Unii w zakresie łańcucha żywnościowego, a w szczególności w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa żywności i pasz, a także zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz ochrony zwierząt. Poszczególne przepisy unijne ustanowione w tych dziedzinach są ze sobą ściśle powiązane. W rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady[13] ustanowiono ogólne zasady i wymagania, na których opierają się wszystkie unijne i krajowe środki dotyczące żywności i pasz, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki bezpieczeństwa żywności, aby zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów w kwestiach związanych z żywnością oraz aby zagwarantować sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Rozporządzenie to stanowi między innymi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze i paszowe nie mogą zniechęcać swoich pracowników ani innych osób do współpracy z właściwymi organami, jeżeli taka współpraca może przyczynić się do zapobieżenia ryzyku związanemu z żywnością, zmniejszenia tego ryzyka lub jego wyeliminowania. Prawodawca unijny przyjął podobne podejście w dziedzinie zdrowia zwierząt w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429[14] ustanawiającym przepisy dotyczące zapobiegania chorobom zwierząt przenoszonym na zwierzęta lub na ludzi i kontroli tych chorób oraz w dziedzinie ochrony i dobrostanu zwierząt hodowlanych wykorzystywanych do celów naukowych, ochrony i dobrostanu zwierząt podczas ich transportu oraz uśmiercania w dyrektywie Rady 98/58/WE[15] i dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/63/UE[16], a także w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1/2005[17] i (WE) nr 1099/2009[18].

(13) Zgłaszanie przez sygnalistów naruszeń może odgrywać kluczową rolę w wykrywaniu zagrożeń dla zdrowia publicznego i ochrony konsumentów wynikających z naruszeń przepisów Unii, które w innych przypadkach mogłyby pozostać nieujawnione, a także w zapobieganiu tym zagrożeniom, ich ograniczaniu lub eliminowaniu. Problematyka ochrony konsumentów jest w szczególności ściśle powiązana z przypadkami, w których produkty niebezpieczne mogą wyrządzić konsumentom poważne szkody.

(14) Poszanowanie prywatności i ochrona danych osobowych, zawarte jako prawa podstawowe w art. 7 i 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), stanowią inne dziedziny, w których sygnaliści mogą pomóc w ujawnianiu naruszeń, które mogą szkodzić interesowi publicznemu. Sygnaliści mogą również pomóc w ujawnianiu naruszeń dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148[19] w sprawie bezpieczeństwa sieci i informacji, w której wprowadzono wymóg zgłaszania incydentów, w tym incydentów niewiążących się z naruszeniem danych osobowych, a także wymogi w zakresie bezpieczeństwa dla podmiotów świadczących kluczowe usługi w wielu różnych sektorach, przykładowo w sektorze energetycznym, sektorze ochrony zdrowia, sektorze transportu i sektorze bankowości, oraz dla dostawców kluczowych usług cyfrowych, na przykład usług przetwarzania w chmurze, oraz dla dostawców podstawowych mediów, takich jak woda, energia elektryczna i gaz. Zgłaszanie przez sygnalistów w tej dziedzinie ma szczególną wartość dla zapobiegania incydentom bezpieczeństwa, które mogłyby wywrzeć wpływ na kluczowe obszary działalności gospodarczej i społecznej oraz na powszechnie wykorzystywane usługi cyfrowe, a także dla zapobiegania naruszeniom unijnych przepisów o ochronie danych. Takie zgłaszanie ułatwia zapewnienie ciągłości świadczenia usług o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania rynku wewnętrznego i dla dobrostanu społeczeństwa.

(15) Ponadto ochrona interesów finansowych Unii, która wiąże się ze zwalczaniem nadużyć finansowych, korupcji i wszelkich innych nielegalnych działań wywierających wpływ na wydatki Unii, pobór dochodów i środków finansowych Unii lub aktywa Unii, stanowi jedną z kluczowych dziedzin, w której egzekwowanie prawa Unii wymaga poprawy. Poprawa ochrony interesów finansowych Unii jest ważna również dla wykonania budżetu Unii w odniesieniu do wydatków ponoszonych na podstawie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (zwanego dalej „traktatem Euratom”). Brak skutecznego egzekwowania przepisów w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii, w tym w zakresie przeciwdziałania nadużyciom finansowym i korupcji na poziomie krajowym, skutkuje zmniejszeniem dochodów Unii i prowadzi do niewłaściwego wykorzystania środków finansowych Unii, co może zakłócić inwestycje publiczne i wzrost gospodarczy oraz obniżyć zaufanie obywateli do działań podejmowanych przez Unię. Art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zobowiązuje Unię i państwa członkowskie do zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Unii. Stosowne środki Unii w tym zakresie obejmują w szczególności rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95[20] oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013[21]. Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 uzupełnia, w odniesieniu do najpoważniejszych rodzajów działań związanych z nadużyciami finansowymi, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371[22] i Konwencja z dnia 26 lipca 1995 r. sporządzoną na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich[23], w tym protokołami do niej: z dnia 27 września 1996 r.[24], z dnia 29 listopada 1996 r.[25] i z dnia 19 czerwca 1997 r.[26]. Konwencja ta i protokoły pozostają w mocy w odniesieniu do państw członkowskich, które nie są związane dyrektywą (UE) 2017/1371.

(16) Należy również ustanowić wspólne minimalne normy ochrony sygnalistów w odniesieniu do naruszeń związanych z rynkiem wewnętrznym, o którym mowa w art. 26 ust. 2 TFUE. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanym dalej „Trybunałem”), środki Unii mające na celu ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego powinny przyczyniać się do eliminowania istniejących lub pojawiających się przeszkód w swobodnym przepływie towarów lub przeszkód w zakresie swobody świadczenia usług oraz przyczyniać się do usuwania zakłóceń konkurencji.

(17) W szczególności, ochrona sygnalistów służąca poprawie egzekwowania unijnego prawa konkurencji, w tym przepisów dotyczących pomocy państwa, przyczyniłaby się do zagwarantowania wydajnego funkcjonowania rynków w Unii i zapewnienia przedsiębiorstwom równych szans oraz przyniosłaby korzyści konsumentom. W odniesieniu do reguł konkurencji mających zastosowanie do przedsiębiorstw, znaczenie zgłoszeń dokonywanych przez osoby znajdujące się wewnątrz danej organizacji dla wykrywania przypadków naruszenia prawa konkurencji zostało już uznane poprzez stosowanie prowadzonej przez Komisję polityki łagodzenia kar na podstawie art. 4a rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004[27], a także poprzez niedawne wprowadzenie przez Komisję narzędzia anonimowego sygnalizowania nieprawidłowości. Naruszenia dotyczące prawa konkurencji i przepisów dotyczących pomocy państwa są związane z art. 101, 102, 106, 107 i 108 TFUE i z przepisami prawa wtórnego przyjętego na potrzeby stosowania tych artykułów.

(18) Naruszenia przepisów dotyczących podatku od osób prawnych i praktyki mające na celu uzyskanie korzyści podatkowej i uchylenia się od zobowiązań prawnych, a tym samym sprzeczne z przedmiotem lub celem właściwych przepisów dotyczących podatku od osób prawnych, wywierają negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Takie naruszenia i praktyki mogą prowadzić do nieuczciwej konkurencji podatkowej i szeroko zakrojonego uchylania się od opodatkowania oraz zakłócać równość szans przedsiębiorstw i prowadzić do uszczuplenia dochodów podatkowych państw członkowskich i całości budżetu unijnego. Niniejsza dyrektywa powinna przewidywać ochronę przed działaniami odwetowymi wobec osób zgłaszających praktyki mające na celu uchylanie się od opodatkowania lub dopuszczanie się nadużyć, które to praktyki w przeciwnym wypadku pozostałyby niewykryte, mając na celu zwiększenie zdolności właściwych organów do gwarantowania prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego i usuwania zakłóceń i barier w handlu, które negatywnie wpływają na konkurencyjność przedsiębiorstw na rynku wewnętrznym, a które to praktyki są bezpośrednio związane z przepisami dotyczącymi swobodnego przepływu i mają również znaczenie dla stosowania zasad pomocy państwa. Ochrona sygnalistów przewidziana w niniejszej dyrektywie stanowiłaby uzupełnienie niedawnych inicjatyw Komisji na rzecz zwiększenia przejrzystości i wymiany informacji w dziedzinie opodatkowania oraz utworzenia sprawiedliwszego otoczenia związanego z podatkiem od osób prawnych w Unii, w celu zwiększeniu skuteczności działań państw członkowskich w kwestii wykrywania praktyk mających na celu uchylanie się od opodatkowania lub dopuszczanie się nadużyć oraz pomogłaby w zniechęcaniu do stosowania takich praktyk. Jednakże niniejsza dyrektywa nie harmonizuje przepisów prawa materialnego ani przepisów wykonawczych z zakresu podatków ani nie zmierza do poprawy egzekwowania krajowych przepisów dotyczących podatku od osób prawnych, bez uszczerbku dla możliwości państw członkowskich wykorzystywania do tego celu informacji będących przedmiotem zgłoszenia.

(19) Art. 2 ust. 1 lit a) określa zakres przedmiotowy niniejszej dyrektywy poprzez odesłanie do wykazu aktów Unii zawartego w załączniku. Oznacza to, że w przypadkach, gdy z kolei te akty Unii określają swój zakres przedmiotowy poprzez odesłanie do innych aktów Unii wymienionych w załącznikach do nich, również te inne akty wchodzą w zakres przedmiotowy niniejszej dyrektywy. Ponadto odesłanie do aktów wymienionych w załączniku należy rozumieć jako obejmujące wszystkie krajowe i unijne środki wykonawcze lub delegowane przyjęte na podstawie tych aktów. Odesłanie do aktów Unii wymienionych w załączniku należy również rozumieć jako odesłanie dynamiczne, zgodnie ze zwyczajowym sposobem odsyłania stosowanym w przypadku aktów prawnych Unii. Oznacza to, że jeżeli wymieniony w załączniku akt Unii został lub zostanie zmieniony, odesłanie dotyczy zmienionego aktu; jeżeli akt Unii wymieniony w załączniku został lub zostanie zastąpiony, odesłanie dotyczy nowego aktu.

(20) Niektóre akty Unii, w szczególności akty dotyczące dziedziny usług finansowych, takie jak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014[28] i dyrektywa wykonawcza Komisji (UE) 2015/2392[29] przyjęta na podstawie tego rozporządzenia, zawierają już szczegółowe przepisy dotyczące ochrony sygnalistów. Należy utrzymać w mocy wszelkie szczególne uregulowania w tym względzie przewidziane w takich obowiązujących już przepisach Unii, w tym w aktach Unii wymienionych w części II załącznika do niniejszej dyrektywy, dopasowane do poszczególnych sektorów. Ma to szczególne znaczenie dla ustalenia, które podmioty prawne w dziedzinie usług finansowych oraz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu są obecnie zobowiązane do ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń. Jednocześnie w celu zapewnienia spójności i pewności prawa we wszystkich państwach członkowskich niniejsza dyrektywa powinna mieć zastosowanie we wszystkich kwestiach nieuregulowanych w aktach sektorowych i powinna tym samym uzupełniać takie akty, tak aby były w pełni zgodne z minimalnymi normami. W szczególności niniejsza dyrektywa powinna doprecyzowywać strukturę wewnętrznych i zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, obowiązki właściwych organów oraz szczególne formy ochrony przed działaniami odwetowymi, które należy zapewnić na poziomie krajowym. W tym względzie art. 28 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1286/2014[30] umożliwia państwom członkowskim ustanowienie wewnętrznego kanału dokonywania zgłoszeń w odniesieniu do dziedziny objętej niniejszym rozporządzeniem. Dla zachowania spójności z minimalnymi normami określonymi w niniejszej dyrektywie obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, o którym mowa w niniejszej dyrektywie, powinien mieć również zastosowanie w kontekście rozporządzenia (UE) nr 1286/2014.

(21) Niniejsza dyrektywa powinna pozostawać bez uszczerbku dla ochrony przyznanej pracownikom zgłaszającym naruszenia prawa Unii w dziedzinie zatrudnienia. W szczególności w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, zgodnie z art. 11 dyrektywy Rady 89/391/EWG[31], państwa członkowskie zostały już zobowiązane do zapewnienia, aby pracownicy lub przedstawiciele pracowników nie byli stawiani w niekorzystnej sytuacji z powodu kierowanych przez siebie do pracodawcy żądań lub wniosków dotyczących zastosowania odpowiednich środków służących ograniczeniu zagrożeń dla pracowników lub usunięciu źródeł niebezpieczeństw. Pracownicy i ich przedstawiciele mają, na mocy niniejszej dyrektywy, prawo zwracania się do właściwego organu, jeżeli uznają, że środki podejmowane przez pracodawcę i stosowane przez niego metody są niewystarczające do zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i higieny pracy.

(22) Państwa członkowskie mogą zdecydować o wprowadzeniu przepisów stanowiących, że zgłoszenia dotyczące skarg z zakresu relacji interpersonalnych odnoszące się wyłącznie do osoby dokonującej zgłoszenia, czyli w przypadku skarg dotyczących konfliktu interpersonalnego między osobą dokonującą zgłoszenia a innym pracownikiem, mogą zostać skierowane do rozpatrzenia w ramach innych procedur.

(23) Niniejsza dyrektywa powinna pozostawać bez uszczerbku dla ochrony przyznanej na mocy procedur dotyczących zgłaszania podejrzenia nielegalnych działań, w tym nadużyć finansowych lub korupcji, szkodzących interesom Unii, lub zgłaszania działania związanego z wykonywaniem obowiązków służbowych, które może stanowić poważne zaniedbanie wykonywania obowiązków urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej, które to procedury ustanowiono na podstawie art. 22a, 22b i 22c Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej i warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68[32]. Niniejsza dyrektywa powinna mieć zastosowanie w przypadku, gdy urzędnicy i inni pracownicy Unii dokonują zgłoszenia naruszeń, mających miejsce w kontekście związanym z pracą, ale nie w ramach stosunku pracy z instytucjami, organami lub jednostkami organizacyjnymi Unii.

(24) Bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego. Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć zastosowania do zgłaszania naruszeń dotyczących zamówień publicznych obejmujących aspekty obronności lub bezpieczeństwa, jeżeli są one objęte zakresem stosowania art. 346 TFUE, zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Jeżeli państwa członkowskie postanowią rozszerzyć ochronę przewidzianą w niniejszej dyrektywie na dodatkowe dziedziny lub akty, które nie wchodzą w zakres przedmiotowy jej stosowania, powinny mieć możliwość przyjęcia przepisów szczególnych w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa narodowego w tym zakresie.

(25) Niniejsza dyrektywa powinna również pozostawać bez uszczerbku dla ochrony informacji niejawnych, które — zgodnie z prawem Unii lub przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi obowiązującymi w danym państwie członkowskim — muszą być chronione przed nieuprawnionym dostępem ze względów bezpieczeństwa. Ponadto niniejsza dyrektywa nie powinny wpływać na zobowiązania wynikające z decyzji Rady 2013/488/UE[33] lub decyzji Komisji (UE, Euratom) 2015/444[34].

(26) Niniejsza dyrektywa nie powinna wpływać na ochronę poufności wymiany informacji między prawnikami a ich klientami („prawnicza tajemnica zawodowa”) przewidzianą w prawie krajowym i, w stosownych przypadkach, w prawie Unii, zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Ponadto niniejsza dyrektywa nie powinna wpływać na obowiązek zachowania poufnego charakteru wymiany informacji między świadczeniodawcami opieki zdrowotnej, w tym terapeutami, a ich pacjentami oraz poufności dokumentacji medycznej („tajemnica medyczna”) przewidziany w prawie krajowym i prawie Unii.

(27) Przedstawiciele zawodów, inni niż prawnicy i świadczeniodawcy opieki zdrowotnej, mogą kwalifikować się do objęcia ochroną na mocy niniejszej dyrektywy, w przypadku gdy zgłaszają informacje chronione na mocy mających zastosowanie zasad zawodowych, pod warunkiem że zgłaszanie tych informacji jest niezbędne do ujawnienia naruszenia objętego zakresem stosowania niniejszej dyrektywy.

(28) Choć niniejsza dyrektywa powinna przewidywać, pod pewnymi warunkami, ograniczone zwolnienie z odpowiedzialności, w tym z odpowiedzialności karnej, w przypadku naruszenia poufności, nie powinna ona wpływać na krajowe przepisy dotyczące postępowania karnego, w szczególności na przepisy mające na celu zagwarantowanie rzetelności postępowania przygotowawczego i sądowego lub prawa do obrony osób, których dotyczy zgłoszenie. Powinno to pozostawać bez uszczerbku dla wprowadzania środków ochrony do innych rodzajów krajowego prawa procesowego, w szczególności w zakresie przeniesienia ciężaru dowodu w krajowych postępowaniach administracyjnych, cywilnych lub postępowaniach z zakresu prawa pracy.

(29) Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć wpływu na krajowe przepisy dotyczące korzystania z przysługującego przedstawicielom pracowników prawa do informacji, konsultacji i uczestnictwa w układach zbiorowych oraz do obrony praw pracowniczych. Powinno to pozostawać bez uszczerbku dla poziomu ochrony przyznanej na mocy niniejszej dyrektywy.

(30) Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć zastosowania do przypadków, gdy osoby, które w oparciu o udzieloną przez nie świadomą zgodę, zostały uznane za informatorów lub zarejestrowane jako informatorzy w bazach danych zarządzanych przez organy wyznaczone na poziomie krajowym, takie jak organy celne, i które zgłaszają naruszenia organom ścigania, otrzymując w zamian nagrodę lub wynagrodzenie. Takie zgłoszenia dokonywane są na podstawie specjalnych procedur mających na celu zagwarantowanie anonimowości tych osób, by chronić ich integralność cielesną, i za pośrednictwem innych kanałów dokonywania zgłoszeń, niż te przewidziane w niniejszej dyrektywie.

(31) Osoby zgłaszające informacje na temat zagrożeń lub szkód dla interesu publicznego, pozyskane w związku z wykonywaną przez nie działalnością zawodową, korzystają z przysługującego im prawa do wolności wypowiedzi. Prawo do wolności wypowiedzi i informacji zagwarantowane w art. 11 Karty i w art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności obejmuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, a także wolność i pluralizm mediów. Dlatego też niniejsza dyrektywa opiera się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) dotyczącym prawa do wolności wypowiedzi oraz na zasadach opracowanych na tej podstawie przez Radę Europy w jej zaleceniu w sprawie ochrony sygnalistów przyjętym przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 30 kwietnia 2014 r.

(32) Aby korzystać z ochrony na mocy niniejszej dyrektywy, osoby dokonujące zgłoszenia powinny mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, w świetle okoliczności i informacji, jakimi dysponują w momencie zgłaszania, że zgłaszane przez nie kwestie są prawdziwe. Wymóg ten stanowi niezbędne zabezpieczenie przed zgłoszeniami dokonywanymi w złej wierze, zgłoszeniami niepoważnymi lub stanowiącymi nadużycie, ponieważ zapewnia, aby osoby, które w momencie zgłaszania celowo i świadomie przekazały błędne lub wprowadzające w błąd informacje, nie korzystały z ochrony. Jednocześnie wymóg ten zapewnia, aby osoba dokonująca zgłoszenia nie została pozbawiona ochrony w przypadku, gdy zgłosiła niedokładne informacje na temat naruszeń wskutek niezamierzonego błędu. Podobnie osoby dokonujące zgłoszenia powinny być uprawnione do ochrony na mocy niniejszej dyrektywy, jeżeli mają uzasadnione podstawy, by sądzić, że informacje będące przedmiotem zgłoszenia są objęte jej zakresem stosowania. Motywy osób dokonujących zgłoszenia, jakimi kierują się dokonując zgłoszenia, nie powinny mieć znaczenia przy podejmowaniu decyzji, czy powinny one otrzymać ochronę.

(33) Osobom dokonującym zgłoszenia zwykle przychodzi łatwiej dokonywanie zgłoszeń wewnętrznych, chyba że istnieją powody, dla których wolą dokonać zgłoszenia zewnętrznego. Badania empiryczne wykazują, że większość sygnalistów dokonuje zgłoszeń wewnętrznych w ramach organizacji, w której pracują. Zgłoszenia wewnętrzne są również najlepszym sposobem na przekazanie informacji osobom, które mogą przyczynić się do wczesnego i skutecznego wyeliminowania zagrożeń dla interesu publicznego. Jednocześnie osoba dokonująca zgłoszenia powinna mieć możliwość wyboru najwłaściwszego kanału do tego celu w zależności od indywidualnych okoliczności danej sprawy. Ponadto konieczna jest ochrona w zakresie ujawniania publicznego, z uwzględnieniem zasad demokracji, takich jak przejrzystość i rozliczalność, oraz praw podstawowych, takich jak wolność wypowiedzi oraz wolność i pluralizm mediów, przy jednoczesnym zachowaniu równowagi między interesem pracodawców w zakresie zarządzania organizacjami i ochrony ich interesów, z jednej strony, a interesem społeczeństwa w zakresie ochrony przed szkodą, z drugiej strony — zgodnie z kryteriami opracowanymi w orzecznictwie ETPC.

(34) Bez uszczerbku dla istniejących na mocy prawa Unii obowiązków w zakresie anonimowego zgłaszania naruszeń, państwa członkowskie powinny mieć możliwość zdecydowania o tym, czy podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym oraz właściwe organy mają obowiązek przyjmowania anonimowych zgłoszeń naruszeń objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy i podejmowania w związku z nimi działań następczych. Jednakże osoby, które dokonały anonimowego zgłoszenia lub anonimowego ujawnienia publicznego wchodzącego w zakres stosowania niniejszej dyrektywy i które spełniają warunki niniejszej dyrektywy, powinny być objęte ochroną na mocy niniejszej dyrektywy, jeżeli po dokonaniu zgłoszenia lub ujawnienia publicznego zostaną zidentyfikowane i doświadczą działań odwetowych.

(35) W niniejszej dyrektywie należy wprowadzić ochronę w przypadkach, gdy osoby dokonujące zgłoszenia kierują je, zgodnie z prawem Unii, do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, na przykład w związku z nadużyciami finansowymi dotyczącymi budżetu Unii.

(36) Osoby, które pozyskują zgłaszane przez siebie informacje w ramach swojej działalności zawodowej i narażają się tym samym na ryzyko działań odwetowych w miejscu pracy, na przykład z uwagi na fakt, że dopuszczają się naruszenia obowiązku dochowania tajemnicy lub obowiązku lojalności, wymagają szczególnej ochrony prawnej. Osobom tym należy zapewnić taką szczególną ochronę z uwagi na ich wrażliwą sytuację ekonomiczną względem osoby, od której de facto zależy ich sytuacja zawodowa. W przypadku, gdy nie ma takiej nierównowagi sił wynikającej ze stosunku pracy, np. w przypadku zwykłych skarg lub zgłaszania nieprawidłowości przez postronnych obywateli, ochrona przed działaniami odwetowymi nie jest konieczna.

(37) Skuteczne egzekwowanie prawa Unii wymaga przyznania ochrony najszerszemu możliwemu zakresowi kategorii osób, które dysponują — niezależnie od tego, czy są obywatelami Unii, czy też obywatelami państwa trzeciego — z racji prowadzonej przez nie działalności zawodowej, bez względu na charakter tej działalności i niezależnie od pobierania wynagrodzenia z tytułu jej prowadzenia, bezpośrednim dostępem do informacji o naruszeniach, których ujawnienie leży w interesie publicznym i za których zgłoszenie mogą doświadczyć działań odwetowych. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby potrzeba objęcia danej osoby ochroną była ustalana na podstawie wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, a nie tylko w oparciu o charakter relacji łączącej strony, tak aby zapewnić ochronę wszystkim osobom powiązanym, w szerokim znaczeniu, z organizacją, w której doszło do naruszenia.

(38) Ochrona ta powinna obejmować w pierwszej kolejności osoby o statusie „pracowników” w rozumieniu art. 45 ust. 1 TFUE zgodnie z wykładnią Trybunału, czyli osoby, które przez określony czas wykonują na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem określone świadczenia w zamian za wynagrodzenie. Ochrona powinna zatem obejmować również osoby w niestandardowych stosunkach pracy, w tym osoby zatrudnione w niepełnym wymiarze czasu pracy i osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę na czas określony, a także osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę lub na podstawie stosunku pracy z agencją pracy tymczasowej, co stanowi niepewne formy zatrudnienia, gdzie standardowe środki ochrony przed niesprawiedliwym traktowaniem są często trudne do zastosowania. Pojęcie „pracownika” obejmuje również urzędników służby cywilnej, pracowników państwowych, a także inne osoby pracujące w sektorze publicznym.

(39) Ochrona powinna również objąć te kategorie osób fizycznych, które, mimo że nie są „pracownikami” w rozumieniu art. 45 ust. 1 TFUE, mogą odgrywać kluczową rolę w ujawnianiu naruszeń prawa Unii i mogą znaleźć się we wrażliwej sytuacji ekonomicznej w kontekście swojej działalności zawodowej. Na przykład w odniesieniu do bezpieczeństwa produktów dostawcy są znacznie bliżej źródła informacji o ewentualnych nieuczciwych i nielegalnych praktykach wytwarzania, przywozu lub dystrybucji niebezpiecznych produktów; natomiast w odniesieniu do wdrażania środków finansowych Unii konsultanci świadczący usługi doradcze są najlepiej usytuowane do zwracania uwagi na naruszenia, których są świadkami. Takie kategorie osób, jak na przykład usługodawcy prowadzący działalność na własny rachunek, freelancerzy, wykonawcy, podwykonawcy i dostawcy, są zazwyczaj narażone na działania odwetowe, które mogą na przykład mieć formę wcześniejszego rozwiązania lub wypowiedzenia umowy o świadczenie usług, odebrania licencji lub zezwolenia, strat gospodarczych, utraty dochodu, przymusu, zastraszania lub mobbingu, umieszczenia na czarnej liście lub bojkotu działalności lub nadszarpnięcia reputacji. Akcjonariusze lub wspólnicy i osoby wchodzące w skład organów zarządzających także mogą doświadczyć działań odwetowych, np. pod względem finansowym lub w formie zastraszania lub mobbingu, wpisania na czarną listę lub nadszarpnięcia reputacji. Ochronę należy również zapewnić osobom, których stosunek pracy ustał oraz osobom ubiegającym się o pracę lub świadczenie usług na rzecz organizacji, którzy uzyskali informacje na temat naruszeń podczas procesu rekrutacji lub na innym etapie negocjacji poprzedzających zawarcie umowy i którzy mogą doświadczać działań odwetowych, np. w formie negatywnej opinii o pracy, wpisania na czarną listę lub bojkotu działalności.

(40) Skuteczna ochrona sygnalistów oznacza również ochronę tych kategorii osób, które, mimo iż nie są w sensie ekonomicznym zależne od swojej działalności zawodowej, to jednak mogą doświadczyć działań odwetowych za zgłaszanie naruszeń. Działania odwetowe wobec wolontariuszy i stażystów, bez względu na to czy otrzymują oni wynagrodzenie, mogą polegać na zaprzestaniu korzystania z ich usług lub wystawieniu im negatywnej opinii o pracy lub nadszarpnięciu ich reputacji bądź zniweczeniu perspektyw kariery zawodowej w inny sposób.

(41) Należy zapewnić ochronę przed działaniami odwetowymi podejmowanymi nie tylko bezpośrednio wobec osób dokonujących zgłoszenia, ale także przed działaniami odwetowymi, które mogą być podejmowane pośrednio, w tym wobec osób pomagających w dokonaniu zgłoszenia, współpracowników lub krewnych osoby dokonującej zgłoszenia, którzy są również związani zawodowo z pracodawcą, klientem lub usługobiorcą osoby dokonującej zgłoszenia. Bez uszczerbku dla ochrony, jaka przysługuje na mocy innych przepisów unijnych i krajowych przedstawicielom związków zawodowych lub przedstawicielom pracowników z tytułu działania przez nich w charakterze przedstawiciela, powinna im także przysługiwać ochrona przewidziana w niniejszej dyrektywie, zarówno w przypadku gdy dokonują zgłoszenia jako pracownicy, jak i w przypadku gdy udzielają porad i wsparcia osobie dokonującej zgłoszenia. Pośrednie działania odwetowe obejmują również działania podejmowane wobec podmiotu prawnego, który jest własnością osoby dokonującej zgłoszenia, dla którego osoba ta pracuje lub z którym jest ona w inny sposób związana w kontekście związanym z pracą, takie jak odmowę świadczenia usług, wpisanie na czarną listę lub bojkotowanie działalności gospodarczej.

(42) Skuteczne wykrywanie poważnej szkody dla interesu publicznego i zapobieganie takiej szkodzie wymaga, aby pojęcie naruszenia obejmowało również nadużycia prawa określone w orzecznictwie Trybunału, tj. działania lub zaniechania, które z pozoru nie wydają się być niezgodne z prawem w sensie formalnym, lecz są sprzeczne z przedmiotem lub celem prawa.

(43) Skuteczne zapobieganie naruszeniom prawa Unii wymaga zapewnienia ochrony osobom, które dostarczają informacji niezbędnych do ujawnienia naruszeń, które już miały miejsce; naruszeń, których jeszcze nie popełniono, ale istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo ich wystąpienia; działań lub zaniechań, co do których osoba dokonująca zgłoszenia ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że stanowią naruszenia; a także prób ukrycia naruszeń. Z tych samych powodów ochrona jest również uzasadniona w przypadku osób, które nie dostarczają konkretnych dowodów, ale zgłaszają uzasadnione obawy lub podejrzenia. Jednocześnie ochroną nie powinno się obejmować osób zgłaszających informacje, które są już w pełni publicznie dostępne, ani w przypadku zgłaszania nieuzasadnionych plotek i pogłosek.

(44) Między zgłoszeniem a doświadczeniem niekorzystnego traktowania, bezpośrednio lub pośrednio, przez osobę dokonującą zgłoszenia powinien zachodzić ścisły związek przyczynowo-skutkowy, aby można było uznać niekorzystne traktowanie za działania odwetowe i aby osoba dokonująca zgłoszenia mogła w rezultacie skorzystać z ochrony prawnej w tym zakresie. Skuteczna ochrona osób dokonujących zgłoszenia jako środek poprawy egzekwowania prawa Unii wymaga szerokiej definicji działań odwetowych, obejmującej wszelkie działania lub zaniechania mające miejsce w kontekście związanym z pracą, które przynoszą tym osobom szkodę. Niniejsza dyrektywa nie powinna jednak uniemożliwiać pracodawcom podejmowania decyzji związanych z zatrudnieniem, które nie są spowodowane zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym.

(45) Ochronę przed działaniami odwetowymi jako środek chroniący wolność wypowiedzi oraz wolność i pluralizm mediów należy zapewnić zarówno osobom zgłaszającym informacje o działaniach lub zaniechaniach w obrębie organizacji („zgłoszenia wewnętrzne”) lub organowi zewnętrznemu („zgłoszenia zewnętrzne”), jak i osobom ujawniającym takie informacje opinii publicznej, np. bezpośrednio opinii publicznej za pośrednictwem platform online lub mediów społecznościowych lub mediom, urzędnikom pochodzącym z wyboru, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, związkom zawodowym lub organizacjom zawodowym i biznesowym.

(46) Sygnaliści są w szczególności ważnym źródłem dla dziennikarzy śledczych. Zapewnienie sygnalistom skutecznej ochrony przed działaniami odwetowymi zwiększa pewność prawa dla potencjalnych sygnalistów i tym samym zachęca do sygnalizowania naruszeń również za pośrednictwem mediów. W tym kontekście ochrona sygnalistów jako źródła dziennikarskiego ma zasadnicze znaczenie dla „strażniczej” roli, jaką pełnią dziennikarze śledczy w demokratycznym społeczeństwie.

(47) Dla skutecznego wykrywania naruszeń prawa Unii i zapobiegania im istotne jest, aby odpowiednie informacje docierały szybko do osób znajdujących się najbliżej źródła problemu, które dysponują największymi możliwościami zbadania danego problemu oraz uprawnieniami do jego rozwiązania, o ile jest to możliwe. Dlatego też co do zasady osoby dokonujące zgłoszenia powinny być zachęcane do korzystania w pierwszej kolejności z wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń i dokonywania zgłoszeń swojemu pracodawcy, jeżeli mogą z takich kanałów korzystać i rozsądnie oczekiwać, że zgłoszenie dokonane w taki sposób odniesie skutek. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy osoby dokonujące zgłoszenia uważają, że naruszeniu można skutecznie zaradzić w ramach danej organizacji i nie zachodzi ryzyko działań odwetowych. W rezultacie podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym powinny ustanowić odpowiednie wewnętrzne procedury przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych w związku z nimi. Taka zachęta odnosi się również do przypadków, gdy tego rodzaju kanały zostały ustanowione, mimo iż nie istniał taki obowiązek na mocy prawa Unii lub prawa krajowego. Zasada ta powinna przyczynić się do promowania w organizacjach dobrej komunikacji i społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw, gdzie osoby dokonujące zgłoszenia postrzega się jako osoby istotnie przyczyniające się do samodzielnej naprawy i doskonałości w ramach organizacji.

(48) W przypadku podmiotów prawnych w sektorze prywatnym obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń powinien być proporcjonalny do ich wielkości oraz poziomu ryzyka, jakie ich działalność stwarza dla interesu publicznego. Obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń powinien zostać nałożony na wszystkie przedsiębiorstwa zatrudniające co najmniej 50 pracowników — niezależnie od charakteru ich działalności — na podstawie obowiązku poboru VAT. Po dokonaniu odpowiedniej oceny ryzyka państwa członkowskie powinny mieć możliwość, w szczególnych przypadkach, wymagania również od innych przedsiębiorstw ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, np. ze względu na znaczące ryzyko wynikające z ich działalności.

(49) Niniejsza dyrektywa nie powinna uniemożliwiać państwom członkowskim zachęcania podmiotów prawnych w sektorze prywatnym zatrudniających mniej niż 50 pracowników do ustanawiania wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń i podejmowania działań następczych, w tym poprzez wprowadzenie wymogów w zakresie tych kanałów, które byłyby mniej nakazowe niż wymogi ustanowione w niniejszej dyrektywie, pod warunkiem że wymogi takie gwarantują poufność i podejmowanie działań następczych z zachowaniem należytej staranności.

(50) Zwolnienie małych przedsiębiorstw i mikroprzedsiębiorstw z obowiązku ustanawiania wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie powinno mieć zastosowania do przedsiębiorstw prywatnych, które są zobowiązane do ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń na mocy aktów Unii wymienionych w załączniku część I.B i II.

(51) Powinno być jasne, że w przypadku podmiotów prawnych w sektorze prywatnym, które nie zapewniają wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, osoby dokonujące zgłoszenia powinny mieć możliwość dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do właściwych organów i powinny być objęte ochroną przed działaniami odwetowymi przewidzianą w niniejszej dyrektywie.

(52) W celu zapewnienia, w szczególności, przestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych w sektorze publicznym obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń powinien mieć zastosowanie do wszystkich instytucji zamawiających i podmiotów zamawiających na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, przy czym powinien być proporcjonalny do ich wielkości.

(53) Z zastrzeżeniem zapewnienia poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia każdy podmiot prawny w sektorze prywatnym i publicznym sam określa, jakiego rodzaju kanały dokonywania zgłoszeń ustanowi. W szczególności kanały dokonywania zgłoszeń powinny umożliwiać osobom dokonywanie zgłoszeń na piśmie oraz przekazywanie zgłoszeń drogą pocztową, za pośrednictwem fizycznych skrzynek na skargi lub na platformie online, intra- lub internetowej, bądź dokonywanie zgłoszeń ustnie, za pośrednictwem gorącej linii lub innego systemu komunikacji głosowej. Na wniosek osoby dokonującej zgłoszenia kanały takie powinny również umożliwiać dokonywanie zgłoszeń za pośrednictwem bezpośrednich spotkań, w rozsądnym terminie.

(54) Do przyjmowania zgłoszeń naruszeń w imieniu podmiotów prawnych w sektorze prywatnym i publicznym mogą również zostać upoważnione osoby trzecie, pod warunkiem że zapewniają należyte gwarancje poszanowania niezależności, poufności, ochrony danych i zachowania tajemnicy. Takimi osobami trzecimi mogą być dostawcy platform na potrzeby zgłoszeń zewnętrznych, zewnętrzni doradcy, audytorzy, przedstawiciele związków zawodowych lub przedstawiciele pracowników.

(55) Wewnętrzne procedury dokonywania zgłoszeń powinny umożliwiać podmiotom prawnym w sektorze prywatnym przyjmowanie zgłoszeń od pracowników podmiotu i jego jednostek zależnych lub powiązanych („grupy”), ale także, w miarę możliwości, od wszelkich przedstawicieli i dostawców grupy oraz osób, które uzyskują informacje w ramach swojej działalności zawodowej związanej z danym podmiotem i grupą, i badanie tych zgłoszeń z zachowaniem pełnej poufności.

(56) Wybór najwłaściwszych osób lub wydziałów w ramach podmiotu prawnego w sektorze prywatnym, które mają zostać wyznaczone jako właściwe do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych w związku z nimi, zależy od struktury danego podmiotu, ale w każdym przypadku ich funkcja powinna zapewniać brak konfliktu interesów i niezależność. W przypadku mniejszych podmiotów funkcja ta może być podwójną funkcją sprawowaną przez osobę odpowiedzialną za określone zadania w przedsiębiorstwie, której stanowisko umożliwia zgłaszanie naruszeń bezpośrednio dyrektorowi organizacji, może to być np. dyrektor ds. zgodności z przepisami lub dyrektor ds. zasobów ludzkich, urzędnik ds. etyki, urzędnik ds. prawnych lub ds. prywatności, dyrektor finansowy, dyrektor ds. audytu lub członek zarządu.

(57) W kontekście zgłoszeń wewnętrznych informowanie — w granicach dozwolonych prawem i w jak najbardziej kompleksowy sposób — osoby dokonującej zgłoszenia o działaniach następczych w związku ze zgłoszeniem ma zasadnicze znaczenie dla budowania zaufania do skuteczności całego systemu ochrony sygnalistów oraz zmniejsza prawdopodobieństwo kolejnych niepotrzebnych zgłoszeń lub ujawniania publicznego. Osobę dokonującą zgłoszenia należy poinformować w rozsądnym terminie o planowanych lub podjętych działaniach następczych w związku ze zgłoszeniem i o powodach dokonania wyboru takich działań następczych. Działania następcze mogą obejmować, na przykład, skierowanie sprawy do innych kanałów lub procedur w przypadku zgłoszeń dotyczących jedynie praw indywidualnych osoby dokonującej zgłoszenia, zakończenie procedury z powodu braku wystarczających dowodów lub z innych powodów, wszczęcie dochodzenia wewnętrznego oraz, ewentualnie, dokonane w jego toku ustalenia lub środki podjęte w celu zaradzenia podniesionej kwestii, przekazanie sprawy do właściwego organu w celu przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, o ile informacje te pozostaną bez uszczerbku dla dochodzenia wewnętrznego lub postępowania wyjaśniającego lub dla praw osoby, której dotyczy zgłoszenie. We wszystkich przypadkach osobę dokonującą zgłoszenia należy informować o postępach i wynikach postępowania wyjaśniającego. Powinna istnieć możliwość zwrócenia się do osoby dokonującej zgłoszenia o przekazanie dalszych informacji w toku postępowania wyjaśniającego, bez obowiązku natomiast przekazywania takich informacji.

(58) Rozsądny termin poinformowania osoby dokonującej zgłoszenia nie powinien przekraczać trzech miesięcy. Jeżeli nadal trwają ustalenia dotyczące odpowiednich działań następczych, należy poinformować osobę dokonującą zgłoszenia o tym fakcie i o wszelkich dalszych informacjach zwrotnych, jakich należy oczekiwać.

(59) Osoby, które rozważają zgłoszenie naruszeń prawa Unii, powinny mieć możliwość podjęcia świadomej decyzji o tym, czy, jak i kiedy dokonać zgłoszenia. Podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym, które ustanowiły wewnętrzne procedury dokonywania zgłoszeń, powinny być zobowiązanie do udzielania informacji na temat tych procedur, a także na temat zewnętrznych procedur dokonywania zgłoszeń do odpowiednich właściwych organów. Istotne jest, aby takie informacje były zrozumiałe i łatwo dostępne, w tym, o ile to możliwe, także dla osób innych niż pracownicy, które mają kontakt z danym podmiotem w ramach swojej działalności zawodowej, takich jak usługodawcy, dystrybutorzy, dostawcy i partnerzy handlowi. Przykładowo takie informacje mogą być umieszczane w widocznym miejscu dostępnym dla wszystkich takich osób oraz na stronie internetowej podmiotu, a także mogą być uwzględniane w programach kursów i szkoleń na temat etyki i uczciwości.

(60) Skuteczne wykrywanie naruszeń prawa Unii i zapobieganie tym naruszeniom wymaga zapewnienia, aby potencjalni sygnaliści mogli łatwo i z zachowaniem pełnej poufności przekazywać posiadane przez siebie informacje odpowiednim właściwym organom, które mogą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozwiązać problem, w miarę możliwości.

(61) Może się zdarzyć, że kanały wewnętrzne nie istnieją lub że zostały wykorzystane, lecz nie funkcjonowały prawidłowo, na przykład gdy zgłoszenie nie zostało rozpatrzone z zachowaniem należytej staranności lub w rozsądnym terminie lub nie podjęto — mimo potwierdzenia naruszenia w odnośnym dochodzeniu wewnętrznym — odpowiednich działań w celu zaradzenia naruszeniu prawa.

(62) Istnieją też przypadki, gdy nie można było racjonalnie oczekiwać, by wykorzystanie kanałów wewnętrznych funkcjonowało prawidłowo. Są to w szczególności sytuacje, w których osoby dokonujące zgłoszenia mają uzasadnione powody, by sądzić, że doświadczą działań odwetowych w związku z dokonaniem zgłoszenia, w tym na skutek naruszenia poufności, lub że właściwe organy byłyby lepiej przygotowane do podjęcia skutecznych działań w celu zaradzenia naruszeniu. Właściwe organy byłyby lepiej przygotowane, jeżeli, na przykład, osoba, na której spoczywa ostateczna odpowiedzialność w kontekście związanym z pracą, uczestniczy w naruszeniu lub istnieje ryzyko ukrycia naruszenia albo ukrycia lub zniszczenia dowodów; lub, ogólniej, mogłaby być zagrożona skuteczność czynności postępowania wyjaśniającego prowadzonych przez właściwe organy, na przykład w przypadku będących przedmiotem zgłoszenia porozumień dotyczących karteli lub innych naruszeń zasad konkurencji; lub w związku z naruszeniem konieczne są pilne działania służące na przykład ochronie zdrowia i bezpieczeństwa osób lub ochronie środowiska. W każdym przypadku osoby dokonujące zgłoszenia zewnętrznego do właściwych organów lub, w stosownych przypadkach, instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii powinny podlegać ochronie. Niniejsza dyrektywa powinna również przyznawać ochronę w przypadku, gdy osoby dokonujące zgłoszenia są zobowiązane na mocy prawa Unii lub prawa krajowego, by zwrócić się do właściwego organu krajowego, na przykład w ramach swoich zadań i obowiązków zawodowych lub ze względu na to, że dane naruszenie stanowi czyn zabroniony.

(63) Brak wiary w skuteczność zgłaszania naruszeń jest jednym z głównych czynników zniechęcających potencjalnych sygnalistów. Dlatego też konieczne jest nałożenie na właściwe organy wyraźnego obowiązku ustanowienia odpowiednich zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, podejmowania z zachowaniem należytej staranności działań następczych w związku z otrzymanymi zgłoszeniami oraz przekazywania w rozsądnym terminie osobom dokonującym zgłoszenia informacji zwrotnych.

(64) Wyznaczenie organów właściwych do przyjmowania informacji na temat naruszeń objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy i do podejmowania odpowiednich działań następczych w związku z tymi zgłoszeniami powinno być zadaniem państw członkowskich. Takimi właściwymi organami mogą być organy sądowe, regulacyjne, lub nadzorcze mające kompetencje w odnośnych szczególnych dziedzinach lub organy o bardziej ogólnych kompetencjach na poziomie centralnym w ramach państwa członkowskiego, organy ścigania, organy antykorupcyjne lub rzecznicy praw obywatelskich.

(65) Jako odbiorcy zgłoszeń organy wyznaczone jako właściwe powinny posiadać niezbędne zdolności i uprawnienia do zapewnienia odpowiednich działań następczych, w tym do oceny prawdziwości zarzutów zawartych w zgłoszeniu oraz do zaradzenia naruszeniom będącym przedmiotem zgłoszenia poprzez wszczęcie dochodzenia wewnętrznego, postępowania wyjaśniającego, wniesienie oskarżenia lub podjęcie działań w celu odzyskania środków lub innych odpowiednich działań naprawczych zgodnie z przyznanymi uprawnieniami. Ewentualnie organy te powinny posiadać niezbędne uprawnienia do przekazania zgłoszenia do innego organu, który powinien zbadać naruszenie będące przedmiotem zgłoszenia, zapewniając jednocześnie podjęcie odpowiednich działań następczych przez taki organ. W szczególności, w przypadku gdy państwa członkowskie pragną ustanowić zewnętrzne kanały dokonywania zgłoszeń na poziomie centralnym, na przykład w dziedzinie pomocy państwa, powinny wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia w celu zapewnienia, by przestrzegane były wymogi niezależności i autonomii określone w niniejszej dyrektywie. Ustanowienie takich zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie powinno wypływać na uprawnienia państw członkowskich lub Komisji dotyczące nadzoru w obszarze pomocy państwa, a niniejsza dyrektywa nie powinna wpływać na wyłączne uprawnienia Komisji do stwierdzania spełniania warunków dotyczących środków pomocy państwa, w szczególności w myśl art. 107 ust. 3 TFUE. W odniesieniu do naruszeń art. 101 i 102 TFUE państwa członkowskie powinny wyznaczyć jako właściwe organy te organy, o których mowa w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003[35], bez uszczerbku dla uprawnień Komisji w tej dziedzinie.

(66)

Właściwe organy powinny również przekazywać osobie dokonującej zgłoszenia informacje zwrotne na temat planowanych lub podjętych działań następczych, na przykład przekazania sprawy do innego organy, zakończenia procedury z powodu braku wystarczających dowodów lub z innych powodów, wszczęcia postępowania wyjaśniającego oraz ewentualnie na temat dokonanych w jego toku ustaleń i środków podjętych w celu zaradzenia podniesionej kwestii, a także na temat powodów dokonania wyboru takich działań następczych. Informowanie o ostatecznym wyniku postępowania wyjaśniającego nie powinno mieć wpływu na mające zastosowanie przepisy Unii, w tym przepisy przewidujące ewentualne ograniczenia w zakresie publikowania decyzji w dziedzinie przepisów dotyczących sektora finansowego. Powinno to mieć zastosowanie odpowiednio w obszarze opodatkowania osób prawnych, jeżeli w mającym zastosowanie prawie krajowym przewidziano podobne ograniczenia.

(67) Podjęcie działań następczych i przekazanie informacji zwrotnych powinno nastąpić w rozsądnym terminie z uwagi na potrzebę szybkiego rozwiązania problemu, który może być przedmiotem zgłoszenia, oraz potrzebę unikania niepotrzebnego ujawniania publicznego. Taki termin nie powinien przekraczać trzech miesięcy, ale może zostać w razie potrzeby przedłużony do sześciu miesięcy ze względu na szczególne okoliczności sprawy, w szczególności charakter i złożoność przedmiotu zgłoszenia, który może wymagać długotrwałego postępowania wyjaśniającego.

(68) W prawie Unii w określonych dziedzinach, takich jak nadużycia na rynku, a konkretnie w rozporządzeniu (UE) nr 596/2014 i dyrektywie wykonawczej (UE) 2015/2392, lotnictwo cywilne, a konkretnie w rozporządzeniu (UE) nr 376/2014, czy bezpieczeństwo działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich, a konkretnie w dyrektywie 2013/30/UE, przewidziano już ustanowienie wewnętrznych i zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń. Określone w niniejszej dyrektywie obowiązki ustanowienia takich kanałów powinny w jak największym stopniu opierać się na istniejących kanałach przewidzianych w szczególnych aktach Unii.

(69) Komisja, a także niektóre organy i jednostki organizacyjne Unii, takie jak Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA), Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) i Europejska Agencja Leków (EMA), dysponują zewnętrznymi kanałami i procedurami dokonywania zgłoszeń służącymi do przyjmowania zgłoszeń w sprawie naruszeń objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, zapewniającymi głównie poufność tożsamości osób dokonujących zgłoszenia. Niniejsza dyrektywa powinna pozostawać bez uszczerbku dla takich zewnętrznych kanałów i procedur dokonywania zgłoszeń, o ile takie istnieją, ale powinna zapewniać osobom, które zgłaszają naruszenia instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, korzystanie ze wspólnych minimalnych norm ochrony w całej Unii.

(70) W celu zapewnienia skuteczności procedur podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami i służących zaradzeniu naruszeniom odnośnych przepisów Unii państwa członkowskie powinny mieć możliwość podejmowania środków, by zmniejszyć obciążenia właściwych organów wynikające ze zgłoszeń dotyczących mających niewielką wagę naruszeń przepisów objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, zgłoszeń dotyczących sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia lub zgłoszeń dotyczących naruszeń przepisów pomocniczych, na przykład przepisów dotyczących obowiązków w zakresie dokumentacji i powiadamiania. Takie środki mogą polegać na umożliwieniu właściwym organom stwierdzenia, po należytej ocenie sprawy, że naruszenie będące przedmiotem zgłoszenia ma wyraźnie niewielką wagę i nie wymaga podjęcia dalszych działań następczych zgodnie z niniejszą dyrektywą, innych niż zamknięcie procedury. Państwa członkowskie powinny również mieć możliwość zezwolenia właściwym organom na zamknięcie procedury w odniesieniu do zgłoszeń dotyczących sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia, w których nie zawarto żadnych istotnych nowych informacji w porównaniu z wcześniejszym zgłoszeniem, w przypadku którego odpowiednia procedura została zakończona, chyba że nowe okoliczności prawne lub faktyczne uzasadniają podjęcie działań następczych w innej postaci. Ponadto państwa członkowskie powinny mieć możliwość zezwolenia, by w przypadku wpływu wielu zgłoszeń właściwe organy zajmowały się w trybie priorytetowym zgłoszeniami dotyczącymi poważnych naruszeń lub naruszeń związanych z zasadniczymi przepisami objętymi zakresem stosowania niniejszej dyrektywy.

(71) Jeżeli jest to przewidziane w prawie unijnym lub krajowym, właściwe organy powinny przekazywać sprawy lub istotne informacje na temat naruszeń instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, w tym — do celów niniejszej dyrektywy –OLAF i Prokuraturze Europejskiej (EPPO), bez uszczerbku dla możliwości zwrócenia się bezpośrednio do takich organów lub jednostek organizacyjnych przez osobę dokonującą zgłoszenia.

(72) W wielu dziedzinach polityki objętych zakresem przedmiotowym niniejszej dyrektywy istnieją mechanizmy współpracy, za pośrednictwem których właściwe organy krajowe wymieniają informacje i prowadzą działania następcze w związku z naruszeniami prawa Unii, które mają wymiar transgraniczny. Przykłady takich mechanizmów obejmują system pomocy i współpracy administracyjnej ustanowiony decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2015/1918[36] w przypadku transgranicznych naruszeń prawodawstwa Unii dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego oraz unijną sieć na rzecz przeciwdziałania fałszowaniu żywności na podstawie rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady[37], system szybkiej informacji o niebezpiecznych produktach nieżywnościowych ustanowiony rozporządzeniem (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady[38], sieć współpracy w zakresie ochrony konsumenta ustanowioną rozporządzeniem (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady[39], po Forum ds. Przestrzegania Prawa Ochrony Środowiska i Zarządzania Środowiskiem ustanowione decyzją Komisji z dnia 18 stycznia 2018 r.[40], europejską sieć konkurencji utworzoną zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1/2003, a także współpracę administracyjną w dziedzinie opodatkowania na podstawie dyrektywy Rady 2011/16/UE[41]. Właściwe organy państw członkowskich powinny w stosownych przypadkach w pełni korzystać z takich istniejących mechanizmów współpracy w ramach wypełniania obowiązku dotyczącego podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi naruszeń objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy. Ponadto organy państw członkowskich mogą także współpracować poza istniejącymi mechanizmami współpracy w przypadkach naruszeń o wymiarze transgranicznym w dziedzinach, w których takie mechanizmy współpracy nie istnieją.

(73) Aby umożliwić skuteczną komunikację z członkami personelu odpowiedzialnymi za rozpatrywanie zgłoszeń, niezbędne jest, by właściwe organy posiadały kanały, które są przyjazne użytkownikom, bezpieczne, zapewniają poufność przyjmowania i przetwarzania informacji przekazywanych przez osobę dokonującą zgłoszenia na temat naruszeń oraz pozwalają na trwałe przechowywanie informacji w celu prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Może to oznaczać konieczność oddzielenia tych kanałów od kanałów ogólnych, które są wykorzystywane przez właściwe organy do komunikacji z ogółem społeczeństwa, takich jak zwykłe publiczne systemy wnoszenia skarg lub kanały, które właściwy organ wykorzystuje — w ramach zwykłej działalności — do komunikacji wewnętrznej i do komunikacji z osobami trzecimi.

(74) W celu rozpatrywania zgłoszeń oraz w celu zapewnienia komunikacji z osobą dokonującą zgłoszenia, a także w celu prowadzenia we właściwy sposób działań następczych w związku ze zgłoszeniem członkowie personelu właściwych organów, którzy są odpowiedzialni za rozpatrywanie zgłoszeń, powinni być specjalnie przeszkoleni, między innymi w kwestii mających zastosowanie przepisów o ochronie danych.

(75) Osoby, które zamierzają dokonać zgłoszenia, powinny mieć możliwość podjęcia świadomej decyzji o tym, czy, jak i kiedy dokonać zgłoszenia. Właściwe organy powinny zatem zapewniać zrozumiałe i łatwo dostępne informacje o dostępnych kanałach dokonywania zgłoszeń zapewnianych przez właściwe organy, o obowiązujących procedurach i członkach personelu odpowiedzialnych za rozpatrywanie zgłoszeń w obrębie tych organów oraz powinny ułatwiać dostęp do tych informacji. Wszystkie informacje dotyczące zgłoszeń powinny być przejrzyste, zrozumiałe i wiarygodne, aby propagować zgłaszanie naruszeń, a nie zniechęcać do takich działań.

(76) Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby właściwe organy dysponowały odpowiednimi procedurami ochrony w zakresie przetwarzania zgłoszeń i ochrony danych osobowych osób, o których mowa w tych zgłoszeniach. Takie procedury powinny zapewniać ochronę tożsamości każdej osoby dokonującej zgłoszenia, osób, których dotyczy zgłoszenie, oraz osób trzecich, o których mowa w zgłoszeniu, na przykład świadków lub współpracowników, na wszystkich etapach procedury.

(77) Konieczne jest, aby członkowie personelu właściwego organu, którzy są odpowiedzialni za rozpatrywanie zgłoszeń, oraz członkowie personelu właściwego organu, którzy mają prawo dostępu do informacji przekazanych przez osobę dokonująca zgłoszenia, przestrzegali obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej i poufności przy przekazywaniu danych zarówno w ramach właściwego organu, jak i poza ten organ, w tym w przypadku gdy właściwy organ wszczyna postępowanie wyjaśniające lub wewnętrzne dochodzenie lub podejmuje czynności związane z egzekwowaniem przepisów w związku ze zgłoszeniem.

(78) Regularny przegląd procedur właściwych organów i wymiana dobrych praktyk między nimi powinny zagwarantować, by procedury te były odpowiednie, a tym samym służyły swojemu celowi.

(79) Osoby dokonujące ujawnienia publicznego powinny kwalifikować się do objęcia ochroną, w przypadku gdy mimo dokonania zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego nadal nie zaradzono naruszeniu, na przykład w przypadku, gdy naruszenie nie zostało odpowiednio ocenione lub zbadane lub nie podjęto żadnych odpowiednich działań zaradczych. To, czy działania następcze są odpowiednie, należy oceniać według obiektywnych kryteriów, w powiązaniu z obowiązkiem dokonania przez właściwe organy oceny prawdziwości zarzutów oraz położenia kresu naruszeniu prawa Unii. Odpowiedniość działań następczych zależeć zatem będzie od okoliczności każdej sprawy i od charakteru przepisów, które zostały naruszone. W szczególności decyzja organów stwierdzająca, że naruszenie miało wyraźnie niewielką wagę i nie wymagało dalszych działań następczych, innych niż zamknięcie procedury, może zgodnie z niniejszą dyrektywą stanowić odpowiednie działanie następcze.

(80) Osoby dokonujące ujawnienia publicznego bezpośrednio powinny również kwalifikować się do objęcia ochroną, w przypadku gdy mają uzasadnione podstawy, by sądzić, że istnieje bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub ryzyko wystąpienia nieodwracalnej szkody, w tym szkody dla integralności cielesnej danej osoby.

(81) Osoby dokonujące ujawnienia publicznego bezpośrednio powinny również kwalifikować się do objęcia ochroną, jeżeli mają uzasadnione podstawy, by sądzić, że w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego grozić im będą działania odwetowe lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, takie jak możliwość ukrycia lub zniszczenia dowodów lub możliwość istnienia zmowy między organem a sprawcą naruszenia lub udziału organu w naruszeniu.

(82) Ochrona poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia podczas trwania procesu dokonywania zgłoszenia i w toku postępowań wyjaśniających uruchomionych na skutek danego zgłoszenia jest jednym z zasadniczych środków ex ante zapobiegających działaniom odwetowym. Możliwość ujawnienia tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia powinna istnieć jedynie wtedy, gdy takie ujawnienie jest koniecznym i proporcjonalnym obowiązkiem wynikającym z prawa Unii lub prawa krajowego w kontekście postępowań wyjaśniających prowadzonych przez organy lub w kontekście postępowań sądowych, w szczególności w celu zagwarantowania prawa do obrony osobom, których dotyczy zgłoszenie. Taki obowiązek może wynikać w szczególności z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/13/UE[42]. Ochrona poufności nie powinna mieć zastosowania w przypadku, gdy osoba dokonująca zgłoszenia celowo ujawniła swoją tożsamość w kontekście ujawnienia publicznego.

(83) Przetwarzanie danych osobowych zgodnie z niniejszą dyrektywą, w tym wymiana lub przekazywanie danych osobowych przez właściwe organy, powinno być dokonywane zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679[43] i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680[44]. Wymiana lub przekazywanie informacji przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii powinno odbywać się zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725[45]. Szczególną uwagę należy zwrócić na zasady dotyczące przetwarzania danych osobowych określone w art. 5 rozporządzenia (UE) 2016/679, art. 4 dyrektywy (UE) 2016/680 i art. 4 rozporządzenia (UE) 2018/1725 oraz zasady uwzględniania ochrony danych już w fazie projektowania i domyślnej ochrony danych określone w art. 25 rozporządzenia (UE) 2016/679, art. 20 dyrektywy (UE) 2016/680 i art. 27 i 85 rozporządzenia (UE) 2018/1725.

(84) Procedury określone w niniejszej dyrektywie dotyczące działań następczych związanych ze zgłoszeniami naruszeń prawa Unii w dziedzinach objętych zakresem jej stosowania służą osiągnięciu ważnego celu leżącego w ogólnym interesie Unii i państw członkowskich w rozumieniu art. 23 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) 2016/679, gdyż ich celem jest poprawa egzekwowania prawa i polityk Unii w określonych dziedzinach, w których naruszenia mogą wyrządzić poważną szkodę dla interesu publicznego. Skuteczna ochrona poufności tożsamości osób dokonujących zgłoszenia jest niezbędna, by chronić prawa i wolności innych osób, w szczególności osób dokonujących zgłoszenia, jak przewidziano w art. 23 ust. 1 lit. i) rozporządzenia (UE) 2016/679. Państwa członkowskie powinny zapewnić skuteczność niniejszej dyrektywy, w tym w stosownych przypadkach poprzez ograniczenie — w drodze aktów prawnych — wykonywania niektórych praw do ochrony danych osobowych osób, których dotyczy zgłoszenie, zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. e) i i) oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/679, w zakresie, w jakim i o ile jest to konieczne, by zapobiec i zaradzić próbom utrudniania dokonywania zgłoszeń, utrudniania, udaremniania lub spowalniania działań następczych, w szczególności postępowań wyjaśniających, lub próbom ustalenia tożsamości osób dokonujących zgłoszenia.

(85) Skuteczna ochrona poufności tożsamości osób dokonujących zgłoszenia jest równie konieczna w celu ochrony praw i wolności innych osób, w szczególności osób dokonujących zgłoszenia, w przypadku gdy zgłoszenia są rozpatrywane przez organy zdefiniowane w art. 3 pkt 7 dyrektywy (UE) 2016/680. Państwa członkowskie powinny zapewnić skuteczność niniejszej dyrektywy, w tym w stosownych przypadkach poprzez ograniczenie — w drodze aktów prawnych — wykonywania niektórych praw do ochrony danych osobowych osób, których dotyczy zgłoszenie, zgodnie z art. 13 ust. 3 lit. a) i e), art. 15 ust. 1 lit. a) i e), art. 16 ust. 4 lit. a) i e) oraz art. 31 ust. 5 dyrektywy (UE) 2016/680, w zakresie w jakim i o ile jest to konieczne, by zapobiec i zaradzić próbom utrudniania dokonywania zgłoszeń lub utrudniania, udaremniania lub spowalniania działań następczych, w szczególności postępowań wyjaśniających, lub próbom ustalenia tożsamości osób dokonujących zgłoszenia.

(86) Państwa członkowskie powinny zapewnić odpowiednie prowadzenie rejestrów dotyczących wszystkich zgłoszeń naruszeń, możliwość wyszukania każdego zgłoszenia, a także, w stosownych przypadkach, możliwość wykorzystania informacji otrzymanych w drodze zgłoszeń jako dowodu w ramach działań związanych z egzekwowaniem prawa.

(87) Osobom dokonującym zgłoszenia należy zapewnić ochronę przed wszelkimi formami działań odwetowych — zarówno bezpośrednich, jak i pośrednich — podejmowanych lub tolerowanych przez pracodawcę, klienta lub usługobiorcę oraz osoby pracujące dla niego lub działające w jego imieniu, w tym współpracowników i kierowników w tej samej organizacji lub innych organizacjach, z którymi osoba dokonująca zgłoszenia kontaktuje się w kontekście związanym z pracą, lub formami działań odwetowych, do których oni zachęcają.

(88) Jeżeli nie przeszkodzi się działaniom odwetowym i pozostają one bezkarne, działa to zniechęcająco na potencjalnych sygnalistów. Wyraźny zakaz prawny działań odwetowych miałby znaczny efekt odstraszający i zostałby dodatkowo wzmocniony przez przepisy dotyczące odpowiedzialności osobistej sprawców działań odwetowych i wymierzanych im sankcji.

(89) Potencjalni sygnaliści, którzy nie są pewni, w jaki sposób dokonać zgłoszenia, lub nie mają pewności, czy ostatecznie zostaną objęci ochroną, mogą zostać zniechęceni do zgłaszania naruszeń. Państwa członkowskie powinny zapewnić dostarczanie w sposób zrozumiały i łatwo dostępny dla ogółu społeczeństwa istotnych i dokładnych informacji w tym zakresie. Konieczne jest zapewnienie nieodpłatnych, bezstronnych i poufnych porad indywidualnych dotyczących przykładowo tego, czy dane informacje są objęte mającymi zastosowanie przepisami dotyczącymi ochrony sygnalistów, z którego kanału dokonywania zgłoszeń najlepiej korzystać oraz jakie alternatywne procedury są dostępne, w przypadku gdy informacje nie są objęte mającymi zastosowanie przepisami (tzw. zapewnienie „przewodnika”). Dostęp do takich porad może pomóc w zapewnieniu, aby zgłoszenia były dokonywane w odpowiedzialny sposób, za pośrednictwem odpowiednich kanałów, a naruszenia były wykrywane na czas lub nawet udawało im się zapobiec. Takie porady i informacje mogłoby zapewniać centrum informacyjne lub jeden niezależny organ administracyjny. Państwa członkowskie mogą zdecydować o rozszerzeniu zakresu takich porad o doradztwo prawne. W przypadku gdy takich porad na rzecz osób dokonujących zgłoszenia udzielają organizacje społeczeństwa obywatelskiego związane obowiązkiem zachowania poufnego charakteru otrzymanych informacji, państwa członkowskie powinny zapewnić, by takie organizacje nie doświadczały działań odwetowych, mających na przykład postać szkody gospodarczej wynikającej z ograniczenia dostępu tych organizacji do finansowania lub z umieszczenia na czarnej liście, które mogłyby utrudniać prawidłowe funkcjonowanie organizacji.

(90) Właściwe organy powinny zapewnić osobom dokonującym zgłoszenia niezbędne wsparcie w celu umożliwienia im skutecznego dostępu do ochrony. W szczególności powinny wydać dowody lub inne dokumenty niezbędne do potwierdzenia przed innymi organami lub przed sądami, że dokonanie zgłoszenia zewnętrznego miało miejsce. Zgodnie z niektórymi krajowymi regulacjami prawnymi, w niektórych przypadkach, osoby dokonujące zgłoszenia mogą skorzystać z form zaświadczenia o spełnieniu przez nie warunków określonych w mających zastosowanie przepisach. Niezależnie od takich możliwości osoby te powinny mieć skuteczny dostęp do kontroli sądowej, w ramach której to do sądu należy orzekanie, w oparciu o wszystkie indywidualne okoliczności sprawy, czy osoby te spełniają warunki określone w mających zastosowanie przepisach.

(91) Należy wyłączyć możliwość powoływania się na zobowiązania prawne lub umowne osób fizycznych, takie jak klauzule lojalności w umowach lub umowy o zachowanie poufności, w celu uniemożliwienia dokonania zgłoszenia, w celu odmowy ochrony lub w celu ukarania osób dokonujących zgłoszenia za zgłoszenie informacji na temat naruszeń lub publiczne ujawnienie, w przypadku gdy dostarczenie informacji objętych zakresem takich klauzul i umów jest niezbędne do celów ujawnienia naruszenia. Jeżeli te warunki są spełnione, osoba dokonująca zgłoszenia nie powinna ponosić żadnej odpowiedzialności, czy to o charakterze cywilnym, karnym, administracyjnym, czy też odpowiedzialności związanej z zatrudnieniem. Zasadnym jest, aby istniała ochrona przed poniesieniem odpowiedzialności za zgłoszenie lub publiczne ujawnienie na mocy niniejszej dyrektywy informacji, w przypadku których osoba dokonująca zgłoszenia miała uzasadnione podstawy, by sądzić, że ich zgłoszenie lub publiczne ujawnienie było niezbędne w celu ujawnienia naruszenia zgodnie z niniejszą dyrektywą. Taka ochrona nie powinna obejmować zbędnych informacji, które osoba ta ujawniła, nie mając ku temu uzasadnionych podstaw.

(92) W przypadku, gdy osoby dokonujące zgłoszenia, w sposób zgodny z prawem, uzyskały będące przedmiotem zgłoszenia informacje na temat naruszeń lub dokumenty zawierające te informacje lub uzyskały dostęp do tych informacji lub do dokumentów je zawierających, osoby te powinny być zwolnione z odpowiedzialności. Powinno mieć to zastosowanie również w przypadku, gdy osoby dokonujące zgłoszenia ujawniają treść dokumentów, do których zgodnie z prawem mają dostęp, a także w przypadkach, gdy kopiują takie dokumenty lub wynoszą je z pomieszczeń organizacji, w której są zatrudnione, wbrew klauzulom umownym lub innym klauzulom przewidującym, że odnośne dokumenty są własnością tej organizacji. Osoby dokonujące zgłoszenia powinny również być zwolnione z odpowiedzialności w przypadku, gdy uzyskanie odnośnych informacji lub dokumentów lub dostęp do nich wiąże się z odpowiedzialnością cywilną, administracyjną lub z odpowiedzialnością związaną z pracą. Przykład stanowiłyby przypadki, w których osoby dokonujące zgłoszenia uzyskały informację poprzez dostęp do poczty elektronicznej współpracownika lub plików, z których zwykle nie korzystają w ramach zakresu swojej pracy, poprzez zrobienie zdjęć pomieszczeń organizacji lub poprzez dostęp do miejsc, do których nie mają zwykle dostępu. W przypadku gdy osoby dokonujące zgłoszenia uzyskały odnośne informacje lub dokumenty lub dostęp do nich w drodze przestępstwa, takiego jak fizyczne wtargnięcie lub hakowanie, ich odpowiedzialność karna powinna być nadal regulowana właściwym prawem krajowym, bez uszczerbku dla ochrony przyznanej na mocy art. 21 ust. 7 niniejszej dyrektywy. Podobnie, wszelkie inne kwestie dotyczące odpowiedzialności osób dokonujących zgłoszenia, wynikające z działań lub zaniechań, które nie są związane ze zgłoszeniem lub nie są niezbędne do ujawnienia naruszenia zgodnie z niniejszą dyrektywą, powinny być nadal regulowane właściwym prawem Unii lub prawem krajowym. W tych przypadkach do sądów krajowych powinna należeć ocena odpowiedzialności osób dokonujących zgłoszenia w świetle wszelkich odpowiednich informacji faktycznych i z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danej sprawy, w tym konieczności i proporcjonalności danego działania lub zaniechania w odniesieniu do zgłoszenia lub ujawnienia publicznego.

(93) Działania odwetowe mogą być przedstawiane jako uzasadnione względami innymi niż zgłoszenie, a osobom dokonującym zgłoszenia może być bardzo trudno udowodnić związek między zgłoszeniem a działaniami odwetowymi, podczas gdy sprawcy działań odwetowych mogą dysponować większymi uprawnieniami i zasobami, aby udokumentować podjęte działania i ich uzasadnienie. W związku z tym, jeżeli osoba dokonująca zgłoszenia przedstawi dowód prima facie, że zgłosiła naruszenia lub dokonała ujawnienia publicznego zgodnie z niniejszą dyrektywą i poniosła szkodę, ciężar dowodu powinien zostać przeniesiony na osobę, która dopuściła się szkodliwego działania, a następnie osoba ta powinna wykazać, że podjęte działanie nie było w żaden sposób powiązane ze zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym.

(94) Poza wyraźnym, ustanowionym w przepisach zakazem prowadzenia działań odwetowych kluczowe znaczenie ma zapewnienie osobom dokonującym zgłoszenia, które doświadczyły działań odwetowych, dostępu do środków ochrony prawnej i odszkodowania. Odpowiedni środek ochrony prawnej w każdym przypadku powinien być uzależniony od rodzaju doświadczonych działań odwetowych, a szkodę poniesioną w takim przypadku należy naprawić całkowicie, zgodnie z prawem krajowym. Odpowiedni środek ochrony prawnej może mieć postać działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego, na przykład w sytuacji zwolnienia, przeniesienia lub degradacji, wstrzymania szkolenia lub awansu, lub przywrócenia odebranego zezwolenia, odebranej licencji lub ponownego zawarcia wypowiedzianej umowy; odszkodowania za rzeczywiste i przyszłe straty finansowe, na przykład za utracone w przeszłości zarobki, ale także za przyszłą utratę dochodów, koszty związane ze zmianą zawodu; odszkodowania za inne szkody majątkowe, takie jak koszty ochrony prawnej i koszty leczenia, oraz zadośćuczynienia za szkody niemajątkowe, takie jak ból i cierpienie.

(95) O ile rodzaje działań prawnych mogą się różnić w zależności od systemu prawnego, powinny one zapewnić rzeczywiste i skuteczne odszkodowanie lub zadośćuczynienie, w sposób proporcjonalny do poniesionej szkody i odstraszający. W tym kontekście istotne są zasady europejskiego filaru praw socjalnych, zwłaszcza zasada nr 7, zgodnie z którą: „w przypadku zwolnienia z pracy pracownicy mają prawo do uzyskania wcześniej informacji o przyczynach takiego zwolnienia, przysługuje im rozsądny okres wypowiedzenia. Mają oni prawo do skutecznego i bezstronnego rozstrzygania sporów, a w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy — prawo do dochodzenia roszczeń, w tym do odpowiedniego rekompensaty”. Środki ochrony prawnej ustanowione na poziomie krajowym nie powinny zniechęcać potencjalnych przyszłych sygnalistów. Na przykład wprowadzenie odszkodowania jako alternatywy dla przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku zwolnienia może prowadzić do systematycznego stosowania takiej praktyki, w szczególności przez większe organizacje, a tym samym działać odstraszająco na przyszłych sygnalistów.

(96) Szczególne znaczenie dla osób dokonujących zgłoszenia ma tymczasowa ochrona prawna w trakcie toczącego się postępowania sądowego, które może być przewlekłe. W szczególności osoby dokonujące zgłoszenia powinny mieć również dostęp do tymczasowych środków ochrony prawnej przewidzianych w prawie krajowym w celu powstrzymania gróźb i prób podjęcia działań odwetowych lub podejmowania dalszych działań odwetowych, takich jak mobbing, lub zapobiegania takim formom działań odwetowych, jak zwolnienie z pracy, których skutki mogą być trudne do odwrócenia po upływie długiego okresu i które mogą zrujnować finansowo daną osobę, co w efekcie może poważnie zniechęcić potencjalnych sygnalistów.

(97) Działania podejmowane przeciwko osobom dokonującym zgłoszenia poza kontekstem związanym z pracą, w drodze postępowania dotyczącego na przykład zniesławienia, naruszenia praw autorskich, tajemnicy przedsiębiorstwa, poufności i ochrony danych osobowych, mogą również stanowić poważny czynnik zniechęcający do sygnalizowania nieprawidłowości. W takich postępowaniach osoby dokonujące zgłoszenia powinny mieć możliwość powołania się — w ramach środka obrony — na fakt dokonania zgłoszenia naruszeń lub ujawnienia publicznego zgodnie z niniejszą dyrektywą, pod warunkiem że informacje będące przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego były niezbędne do ujawnienia naruszenia. W takich przypadkach to na osobie występującej o wszczęcie postępowania powinien spoczywać ciężar udowodnienia, że osoba dokonująca zgłoszenia nie spełnia warunków ustanowionych w niniejszej dyrektywie.

(98) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943[46] ustanawia przepisy zapewniające wystarczający i spójny poziom naprawienia szkody na drodze cywilnej w przypadku bezprawnego pozyskiwania, wykorzystywania lub ujawniania tajemnicy przedsiębiorstwa. Przewiduje ona jednak również, że pozyskiwanie, wykorzystywanie lub ujawnianie tajemnicy przedsiębiorstwa uznaje się za zgodne z prawem w zakresie, w jakim zezwala na nie prawo unijne. Osoby, które ujawniają tajemnice przedsiębiorstwa pozyskane w kontekście związanym z pracą, powinny korzystać z ochrony gwarantowanej niniejszą dyrektywą, między innymi w zakresie nieponoszenia odpowiedzialności cywilnej, tylko wtedy, gdy spełniają warunki ustanowione w niniejszej dyrektywie, w tym warunek stanowiący, że ujawnienie było niezbędne w celu ujawnienia naruszenia objętego zakresem przedmiotowym niniejszej dyrektywy. W przypadku, gdy warunki te zostały spełnione, należy uznać, że prawo unijne zezwala na ujawnianie tajemnic przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy (UE) 2016/943. Ponadto obie dyrektywy należy uznać za uzupełniające się, a przewidziane w dyrektywie (UE) 2016/943 środki ogólne, procedury i środki ochrony prawnej służące naprawieniu szkody na drodze cywilnej, a także odstępstwa powinny nadal mieć zastosowanie w odniesieniu do ujawniania tajemnic przedsiębiorstwa nieobjętego zakresem stosowania niniejszej dyrektywy. Właściwe organy, które przyjmują informacje na temat naruszeń zawierające tajemnice przedsiębiorstwa powinny zapewnić, by nie były one wykorzystywane ani ujawniane do celów wykraczających poza to, co jest niezbędne do prowadzenia odpowiednich działań następczych w związku z tymi zgłoszeniami.(100) Prawa osoby, której dotyczy zgłoszenie, powinny być chronione w celu uniknięcia nadszarpnięcia reputacji lub innych negatywnych konsekwencji. Ponadto zgodnie z art. 47 i 48 Karty, na każdym etapie procedury prowadzonej w związku ze zgłoszeniem należy w pełni przestrzegać prawa do obrony i dostępu do środków ochrony prawnej przysługującego osobie, której dotyczy zgłoszenie. Państwa członkowskie powinny chronić poufność tożsamości osoby, której dotyczy zgłoszenie, oraz zapewnić jej prawo do obrony, w tym prawo do dostępu do akt, prawo do bycia wysłuchanym oraz prawo do skutecznego środka ochrony prawnej w odniesieniu do orzeczenia dotyczącego tej osoby zgodnie z mającymi zastosowanie procedurami przewidzianymi w prawie krajowym w kontekście postępowań wyjaśniających lub prowadzonych następnie postępowań sądowych.

(99) Znaczącym kosztem dla osób dokonujących zgłoszenia sprzeciwiających się podjętym przeciwko nim działaniom odwetowym w drodze postępowania sądowego mogą być związane z tym koszty sądowe. Chociaż osoby takie mogłyby uzyskać zwrot tych kosztów po zakończeniu postępowania, mogą nie być w stanie ich uiścić, jeżeli pobierane są na początku postępowania, zwłaszcza jeżeli są bezrobotne i figurują na czarnej liście. Pomoc w postępowaniu karnym, szczególnie gdy osoby dokonujące zgłoszenia spełniają warunki dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1919[47], a ogólniej rzecz biorąc wsparcie na rzecz osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej — może mieć w niektórych przypadkach kluczowe znaczenie dla skutecznego egzekwowania przysługującego im prawa do ochrony.

(100) Prawa osoby, której dotyczy zgłoszenie, powinny być chronione w celu uniknięcia nadszarpnięcia reputacji lub innych negatywnych konsekwencji. Ponadto zgodnie z art. 47 i 48 Karty, na każdym etapie procedury prowadzonej w związku ze zgłoszeniem należy w pełni przestrzegać prawa do obrony i dostępu do środków ochrony prawnej przysługującego osobie, której dotyczy zgłoszenie. Państwa członkowskie powinny chronić poufność tożsamości osoby, której dotyczy zgłoszenie, oraz zapewnić jej prawo do obrony, w tym prawo do dostępu do akt, prawo do bycia wysłuchanym oraz prawo do skutecznego środka ochrony prawnej w odniesieniu do orzeczenia dotyczącego tej osoby zgodnie z mającymi zastosowanie procedurami przewidzianymi w prawie krajowym w kontekście postępowań wyjaśniających lub prowadzonych następnie postępowań sądowych.

(101) Każdy, kto dozna uszczerbku — bezpośrednio lub pośrednio — w wyniku zgłoszenia lub ujawnienia publicznego niedokładnych lub wprowadzających w błąd informacji, powinien zachować przysługujące mu na mocy przepisów ogólnych prawa krajowego prawo do ochrony i środków ochrony prawnej. Jeżeli tego rodzaju niedokładne lub wprowadzające w błąd informacje uczyniono przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego w sposób celowy i świadomy, osoby, których dotyczy zgłoszenie, powinny być uprawnione do odszkodowania zgodnie z prawem krajowym.

(102) Zapewnienie skuteczności przepisów dotyczących ochrony sygnalistów wymaga wprowadzenia sankcji o charakterze karnym, cywilnym lub administracyjnym. Sankcje dla osób podejmujących działania odwetowe lub inne niepożądane działania wobec osób dokonujących zgłoszenia mogą zniechęcać do podejmowania takich działań. Sankcje dla osób, które dokonały zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji na temat naruszeń, w przypadku których wykazano, że osoby te wiedziały, że są one nieprawdziwe, są też konieczne do zapobieżenia zgłaszaniu w złej wierze i zachowania wiarygodności systemu. Proporcjonalność takich sankcji powinna zapewnić, aby nie odstraszały one potencjalnych sygnalistów.

(103) Podjęte przez organy decyzje wywołujące negatywne skutki dla praw zagwarantowanych niniejszą dyrektywą, w szczególności decyzje, w drodze których właściwe organy postanawiają zamknąć procedurę dotyczącą zgłoszonego naruszenia ze względu na jego wyraźnie niewielką wagę lub ze względu na to, iż zgłoszenie dotyczy sprawy będącej już przedmiotem wcześniejszego zgłoszenia lub postanawiają, że dane zgłoszenie nie wymaga trybu priorytetowego, podlegają kontroli sądowej zgodnie z art. 47 Karty.

(104) Na mocy niniejszej dyrektywy wprowadza się normy minimalne, a państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyjmowania lub utrzymania w mocy przepisów korzystniejszych dla osoby dokonującej zgłoszenia, o ile takie przepisy pozostają bez uszczerbku dla środków ochrony osób, których dotyczy zgłoszenie. Transpozycja niniejszej dyrektywy nie powinna stanowić w żadnym przypadku podstawy uzasadniającej zmniejszenie poziomu ochrony przyznanej już na mocy prawa krajowego osobom dokonującym zgłoszenia w dziedzinach, do których ma ona zastosowanie.

(105) Zgodnie z art. 26 ust. 2 TFUE konieczne jest, aby rynek wewnętrzny obejmował obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów i usług. Rynek wewnętrzny powinien zapewniać obywatelom Unii wartość dodaną w postaci wyższej jakości towarów i usług oraz ich większego bezpieczeństwa, zapewniając wysokie standardy w zakresie zdrowia publicznego i ochrony środowiska oraz swobodny przepływ danych osobowych. Art. 114 TFUE jest zatem właściwą podstawą prawną przyjęcia środków niezbędnych do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Oprócz art. 114 TFUE niniejsza dyrektywa powinna mieć dodatkową szczególną podstawę prawną do przyjmowania środków unijnych w celu uwzględnienia dziedzin, które opierają się na art. 16, art. 43 ust. 2, art. 50, art. 53 ust. 1, art. 91 i 100, art. 168 ust. 4, art. 169, art. 192 ust. 1 i art. 325 ust. 4 TFUE oraz na art. 31 traktatu Euratom.

(106) Zakres przedmiotowy niniejszej dyrektywy opiera się na identyfikacji dziedzin, w których wprowadzenie ochrony sygnalistów wydaje się uzasadnione i konieczne na podstawie obecnie dostępnych dowodów. Taki zakres przedmiotowy może zostać rozszerzony na inne dziedziny lub akty Unii, jeżeli okaże się to konieczne do poprawy ich egzekwowania w świetle dowodów, które mogą się pojawić w przyszłości lub na podstawie oceny sposobu funkcjonowania niniejszej dyrektywy.

(107) W przypadku przyjęcia w przyszłości aktów ustawodawczych mających znaczenie dla dziedzin polityki objętych niniejszą dyrektywą należy w nich wskazać, w stosownych przypadkach, że zastosowanie ma niniejsza dyrektywa. W razie konieczności należy, odpowiednio, dostosować zakres przedmiotowy niniejszej dyrektywy i zmienić załącznik.

(108) Ponieważ cel niniejszej dyrektywy, mianowicie poprawa egzekwowania przepisów w określonych dziedzinach polityki i działaniach, w przypadku których naruszenia prawa Unii mogą wyrządzić poważną szkodę interesowi publicznemu, poprzez skuteczną ochronę sygnalistów, nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie działające samodzielnie lub w sposób nieskoordynowany, natomiast możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Unii poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych normy w zakresie ochrony sygnalistów oraz z uwagi na fakt, iż jedynie działania Unii mogą zapewnić spójność istniejących przepisów unijnych w zakresie ochrony sygnalistów oraz zagwarantować odpowiednie dostosowanie tych przepisów, Unia może przyjąć środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

[1] Dz. U. C 405 z 9.11.2018, s. 1.

[2] Dz. U. C 62 z 15.2.2019, s. 155.

[3] Stanowisko Parlamentu Europejskiego z dnia 16 kwietnia 2019 r. (dotychczas nieopublikowane w Dzienniku Urzędowym) oraz decyzja Rady z dnia 7 października 2019 r.

[4] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz. U. L 176 z 27.6.2013, s. 338).

[5] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. U. L 176 z 27.6.2013, s. 1).

[6] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1020 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie nadzoru rynku i zgodności produktów oraz zmieniające dyrektywę 2004/42/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 765/2008 i (UE) nr 305/2011 (Dz. U. L 169 z 25.6.2019, s. 1).

[7] Dyrektywa 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (Dz. U. L 11 z 15.1.2002, s. 4).

[8] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 376/2014 z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zgłaszania i analizy zdarzeń w lotnictwie cywilnym oraz podejmowanych w związku z nimi działań następczych, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 996/2010 oraz uchylenia dyrektywy 2003/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzeń Komisji (WE) nr 1321/2007 i (WE) nr 1330/2007 (Dz. U. L 122 z 24.4.2014, s. 18).

[9] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/54/UE z dnia 20 listopada 2013 r. dotycząca pewnych obowiązków państwa bandery w zakresie zgodności z Konwencją o pracy na morzu z 2006 r. oraz jej egzekwowania (Dz. U. L 329 z 10.12.2013, s. 1); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/16/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie kontroli przeprowadzanej przez państwo portu (Dz. U. L 329 z 10.12.2013, s. 1).

[10] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/16/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie kontroli przeprowadzanej przez państwo portu (Dz. U. L 131 z 28.5.2009, s. 57).

[11] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/30/UE z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich oraz zmiany dyrektywy 2004/35/WE (Dz. U. L 178 z 28.6.2013, s. 66).

[12] Dyrektywa Rady 2009/71/Euratom z dnia 25 czerwca 2009 r. ustanawiająca wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych (Dz. U. L 172 z 2.7.2009, s. 18).

[13] Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 1.2.2002, s. 1).

[14] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt („Prawo o zdrowiu zwierząt”) (Dz. U. L 84 z 31.3.2016, s. 1).

[15] Dyrektywa Rady 98/58/WE z dnia 20 lipca 1998 r. dotycząca ochrony zwierząt hodowlanych (Dz. U. L 221 z 8.8.1998, s. 23).

[16] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/63/UE z dnia 22 września 2010 r. w sprawie ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych (Dz. U. L 276 z 20.10.2010, s. 33).

[17] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. U. L 3 z 5.1.2005, s. 1).

[18] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1099/2009 z dnia 24 września 2009 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania (Dz. U. L 303 z 18.11.2009, s. 1).

[19] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1148 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie środków na rzecz wysokiego wspólnego poziomu bezpieczeństwa sieci i systemów informatycznych na terytorium Unii (Dz. U. L 194 z 19.7.2016, s. 1).

[20] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995, s. 1).

[21] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (Dz. U. L 248 z 18.9.2013, s. 1).

[22] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (Dz. U. L 198 z 28.7.2017, s. 29).

[23] Dz. U. C 316 z 27.11.1995, s. 49.

[24] Dz. U. C 313 z 23.10.1996, s. 2.

[25] Dz. U. C 151 z 20.5.1997, s. 2.

[26] Dz. U. C 221 z 19.7.1997, s. 2.

[27] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszące się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 i art. 82 Traktatu WE (Dz. U. L 123 z 27.4.2004, s. 18).

[28] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. U. L 173 z 12.6.2014, s. 1).

[29] Dyrektywa wykonawcza Komisji (UE) 2015/2392 z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 w odniesieniu do zgłaszania właściwym organom rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń tego rozporządzenia (Dz. U. L 332 z 18.12.2015, s. 126).

[30] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1286/2014 z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie dokumentów zawierających kluczowe informacje, dotyczących detalicznych produktów zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych (PRIIP) (Dz. U. L 352 z 9.12.2014, s. 1).

[31] Dyrektywa Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz. U. L 183 z 29.6.1989, s. 1).

[32] Dz. U. L 56 z 4.3.1968, s. 1.

[33] Decyzja Rady 2013/488/UE z dnia 23 września 2013 r. w sprawie przepisów bezpieczeństwa dotyczących ochrony informacji niejawnych UE (Dz. U. L 274 z 15.10.2013, s. 1).

[34] Decyzja Komisji (UE, Euratom) 2015/444 z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie przepisów bezpieczeństwa dotyczących ochrony informacji niejawnych UE (Dz. U. L 72 z 17.3.2015, s. 53).

[35] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz. U. L 1 z 4.1.2003, s. 1).

[36] Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/1918 z dnia 22 października 2015 r. ustanawiająca system pomocy i współpracy administracyjnej na podstawie rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 280 z 24.10.2015, s. 31).

[37] Rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 165 z 30.4.2004, s. 1).

[38] Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 1.2.2002, s. 1).

[39] Rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów („Rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów”) (Dz. U. L 364 z 9.12.2004, s. 1).

[40] Decyzja Komisji z dnia 18 stycznia 2018 r. ustanawiająca grupę ekspertów ds. przestrzegania prawa ochrony środowiska i zarządzania środowiskiem (Dz. U. C 19 z 19.1.2018, s. 3).

[41] Dyrektywa Rady 2011/16/UE z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania i uchylająca dyrektywę 77/799/EWG (Dz. U. L 64 z 11.3.2011, s. 1).

[42] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/13/UE z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym (Dz. U. L 142 z 1.6.2012, s. 1).

[43] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. L 119 z 4.5.2016, s. 1).

[44] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylająca decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (Dz. U. L 119 z 4.5.2016, s. 89).

[45] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725 z dnia 23 października 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 45/2001 i decyzji nr 1247/2002/WE (Dz. U. L 295 z 21.11.2018, s. 39).

[46] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem (Dz. U. L 157 z 15.6.2016, s. 1).

[47] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1919 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania (Dz. U. L 297 z 4.11.2016, s. 1).

[1] Zob. art. 2 Dyrektywy.

[2] Czyli tak zwanych sygnalistów.

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14527

[4] Pojęcia transpozycji i implementacji bywają różnie interpretowane. W niniejszym komentarzu problematyka ta nie będzie rozwijana. Warto jednak zapoznać się z tą problematyką, która poruszana jest także w polskiej doktrynie, zob. m. in.: B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków 2004; A. Trubalski, Wybrane aspekty implementacji dyrektyw Unii Europejskiej do systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd prawa Konstytucyjnego 1/2013, s. 173—197; J. Maśnicki, Koncepcje implementacji prawa pochodnego, Studia Europejskie 2/2015, s. 99—119.

[5] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2018, Legalis.

[6] Tamże.

[7] J. Nawrot, hasło „interes publiczny”, w: Leksykon prawa gospodarczego publicznego, s. 66—72, cyt. za R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2018, Legalis.

[8] Legalis.

[9] Legalis.

[10] Legalis.

[11] Sytuacja taka mogłaby wystąpić wówczas, gdy działania sygnalisty dotyczyłyby opisania konkretnego przypadku związanego z konkretnym klientem np. banku, co pokazywałoby, że ów bank podejmuje działania, które mogą wpłynąć na interesy nieograniczonej liczby konsumentów (np. bank podał danemu klientowi nieprawdziwe informacje dotyczące oprocentowania zaciąganej pożyczki).

[12] Zob. motywy 6—20.

[13] Dot. zwalczania nadużyć finansowych.

[14] Dz. Urz. UE L 198, 28.7.2017.

[15] Co prawda w odniesieniu do emitentów zostało to podniesione do obowiązku rangi ustawowej (zob. art. 97d ustawy z dnia 29 lipca 2005 t. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 623 ze zm.), ale nie zmienia to faktu, że podmioty nie posiadające takiego nakazu także mogą w tym zakresie wdrożyć odpowiednie rozwiązania.

[16] Zob. Załącznik.

[17] Ważnym ograniczeniem jest to, że UOIN statuuje tak zwaną zasadę „wiedzy koniecznej” uregulowaną w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza ona, że z daną kategorią informacji może zapoznać się wyłącznie taka osoba (abstrahując od posiadania przez nią stosownego poświadczenia bezpieczeństwa oraz przeszkolenia), której zadania zawodowe wymagałyby przetwarzania określonej kategorii informacji. Tworząc zatem alternatywy system „whistleblowingu” w tym zakresie powinno się uwzględniać tę problematykę, jak również problematykę związaną z zapewnieniem adekwatnej — do klauzuli tajności — infrastrukturę pozwalającą na dokonanie takiego zgłoszenia.

[18] Zob. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1513 ze zm.).

[19] Zob. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 75).

[20] Zob. art. 18 §1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 540 ze zm.).

[21] Zob. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 130).

[22] Por. motyw 26.

[23] T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 514 ze zm.

[24] Szerzej: K. Świtała, Katalog tajemnic związanych z wykonywaniem zawodów medycznych, Monitor Prawniczy 13/2014.

[25] Por. T. Grzegorczyk. Kodeks postępowania karnego wraz z komentarzem do ustawy o świadku koronnym, Zakamycze 2004 r., s. 108—109; D. Świecki (red), B. Augustyniak, K. Eichstaedt, M. Kurowski, D. Świecki, Kodeks postępowania karnego. Komentarz., Warszawa 2015, T. 1, s. 444—445.

[26] A contrario, jeżeli stosowne zezwolenie zostanie wydane na etapie postępowania przygotowawczego (oczywiście zanim dane informacje zostaną upublicznione), to wówczas karalność publicznego rozpowszechnienia informacji nie będzie występowała, por. A. Grześkowiak (red.), K. Wiak, Kodeks karny. Komentarz., Warszawa 2018 r., s. 1192—1194.

[27] Ta problematyka będzie omawiana w dalszej części komentarza.

[28] T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 284 ze zm.

[29] Pod tym pojęciem będziemy rozumieli takiego sygnalistę, który uzyskał informację o naruszeniu w sposób bezpośredni.

[30] T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 265 ze zm.

[31] Można przywołać chociażby przykład polegający na świadomym zaakceptowaniu treści poświadczającego nieprawdę sprawozdania finansowego, czy na wprowadzeniu do sprzedaży usługi, której „parametry” stałyby w sprzeczności z przepisami prawa (np. niekorzystne dla konsumentów kredyty hipoteczne).

[32] Przykładem „z życia” może być realizowanie zadań przez osobę fizyczną na rzecz podwykonawcy w oparciu o umowę cywilnoprawną podczas gdy z umowy wiążącej podwykonawcę z generalnym wykonawcą wynikałoby, że personel podwykonawcy powinien być zatrudniony w oparciu o stosunek pracy, co byłoby wymogiem prawnym.

[33] Przykładem może być prozaiczna kwestia związana z żądaniem, na etapie rekrutacji, podania numeru PESEL podczas gdy zgodnie z art. 22¹. §3 K.p. ta dana osobowa może być przetwarzana przez pracodawcę „dopiero” w stosunku do pracownika (czyli osoby już zatrudnionej).

[34] Zob. uwagi do art. 5 pkt 8.

[35] Lex imperfecta.

[36] www.sjp.pwn.pl

[37] Warto wskazać, że w sytuacji, w której określone naruszenie wypełniałoby znamiona określonego przestępstwa, to ukrywanie śladów tego przestępstwa stanowiłoby — w polskich realiach — czyn zabroniony określony w art. 239 §1 K.k.

[38] Zob. uwagi do art. 5 pkt 14.

[39] Taka forma dokonania zgłoszenia przewidziana jest chociażby w UZNK w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorstwa.

[40] W tym ujęciu osobą pomagającą w dokonaniu zgłoszenia może być adwokat czy radca prawny, który po przeanalizowaniu sprawy oceniłby ją pod kątem spełniania definicji naruszenia w rozumieniu Dyrektywy.

[41] W kontekście Dyrektywy — także innych osób, w tym chociażby osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia.

[42] W tym zakresie sposoby dalszego postępowania będą uzależnione od kilku czynników. Pierwszym z nich jest potwierdzenie lub wykluczenie naruszenia. W przypadku potwierdzenia się zgłoszenia należałoby ustalić przyczyny wystąpienia naruszenia, zbadać w tym zakresie podatności, ustalić sprawę oraz podjąć decyzję do do ewentualnych konsekwencji, tak w wymiarze odpowiedzialności pracowniczej, jak i innych form odpowiedzialności prawnej (w tym karnej). Wartością dodaną działań następczych jest pozyskanie informacji pozwalających na dokonanie stosownych korekt mających na celu wyeliminowanie (zredukowanie) ryzyka wystąpienia analogicznego naruszenia w przyszłości.

[43] Dz. Urz. UE L354, 27 grudnia 2017 r.

[44] Zob. uwagi do art. 5 pkt 2.

[45] Pojęcie to oczywiście pojawia się w wielu innych przepisach zakodowanych na łamach K.c.

[46] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna., Warszawa 2001 r., s. 45.

[47] Tamże, s. 45, podobnie też SN w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II CSK 70/18.

[48] Zob. uwagi do tych przepisów.

[49] Warto jednocześnie pamiętać, że zgłoszenia anonimowe mają także swoje wady, z którą główną jest możliwość dokonywania zgłoszeń w złej wierze. Szerzej zob. B. Makowicz, B. Jaruga, (red.), Systemy zarządzania zgodnością w praktyce, Warszawa 2020, s. 213.

[50] Co może działać zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść zjawiska whistleblowingu (np. pisanie paszkwili, pomówień, itp.).

[51] Klasycznym przykładem takiej sytuacji mogłoby być upublicznienie informacji jako forma zemsty za nieotrzymanie nagrody czy pominięcie w awansowaniu w sytuacji, w której upublicznione informacje nie zawierałyby danych uzasadniających wystąpienie naruszenia.

[52] Chociażby z uwagi na to, że w strukturach takiego organu byłyby osoby współodpowiedzialne za dane naruszenie.

[53] Wymienienie ma charakter przykładowy i nie zamyka katalogu adresatów tego zgłoszenia.

[54] Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych.

[1] Pod pojęciem obsługi zgłoszeń należy rozumieć wszelkie działania od momentu ich przyjęcia do momentu zakończenia sprawy w ramach kompetencji organizacji.

[2] Dyrektywa posługuje się zwrotem „gdy naruszeniu można skutecznie zaradzić wewnątrz organizacji”.

[3] Zob. uwagi do art. 9 Dyrektywy.

[4] Podobnie M. Kozak Maśnicka, Dyrektywa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii jako wyzwanie dla polskiego ustawodawcy, MOPR 4/2020, Legalis.

[5] Dz. Urz. UE L nr 187, 26 czerwca 2014 r.

[6] Kategorie te są zbieżne z definicjami MŚP wskazanymi w przepisach UPP.

[7] W kontekście skali zatrudnienia zakres ten odpowiada średniemu przedsiębiorcy.

[8] Zob. art. 26 ust. 1 i ust. 2 Dyrektywy.

[9] Na przykład skala naruszeń przepisów prawa Unii u przedsiębiorców z branży medycznej w Polsce może być inna aniżeli u ich odpowiedników w Hiszpanii czy w Czechach.

[10] T.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713.

[11] Oczywiście nie dotyczy to tych sytuacji, w których anonimowość zgłoszeń jest atrybutem wymaganym przez przepisy prawa np. UOPPPoFT.

[12] Zob. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania — część ogólna, Warszawa 2005, s. 190; E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. 8, 2017 r., Legalis; K. Osajda (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, 2018 r., Legalis.

[13] Wcześniejsze uwagi odnoszące się do braku możliwości przekazania potwierdzenia należy stosować w tym przypadku odpowiednio.

[14] Przy założeniu, że dane naruszenie stanowiłoby czyn zabroniony w rozumieniu przepisów o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary.

[1] Zob. uwagi do art. 7 ust. 2.

[2] Np. w sytuacji, w której działania następcze wiązałyby się z koniecznością dokonania specjalistycznych badań czy pomiarów wymagających dedykowanych urządzeń.

[3] Dz. Urz. UE L 295, 21 listopada 2018.

[4] Zob. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, 2018, Legalis.

[5] Tamże.

[6] Względnie powinno to wynikać z nadanych pracownikom upoważnień do przetwarzania danych osobowych, które mogłyby przewidywać tego typu „sytuacje nadzwyczajne”.

[7] W polskich realiach wartym rozważenia byłoby zamieszczanie takich informacji w języku polskim, angielskim, niemieckim (względnie) oraz ukraińskim — mając na uwadze liczbę osób przebywających na terenie Polski, które posługują się tym językiem.

[8] Zob. uwagi do art. 18 ust. 2.

[9] Aczkolwiek nie wydaje się, aby było to zabronione czy niepożądane.

[10] Zob. uwagi do art. 21.

[11] Zob. uwagi do art. 20 ust. 1.

[12] Zob. uwagi do art. 21 ust. 2.

[13] Zob. uwagi do art. 20 ust. 3.

[14] Należy mieć tutaj na względzie cykl Deminga znany teorii nauk o zarządzaniu.

[15] https://sjp.pwn.pl/szukaj/doskonalić.html

[1] https://sjp.pwn.pl/szukaj/upublicznić.html

[2] Co wiąże się z możliwością uzyskania ochrony prawnej.

[3] Określenie „bezpośredniość” w ten sposób rozumiane bywa w prawie cywilnym, por. A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, G. Kozieł, A. Olejniczak, A. Pyrzyńska, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Tom III Zobowiązania. Część ogólna., Warszawa 2014, s. 462.

[4] Bezpośredniość jest pojęciem znanym także polskiemu prawu karnemu. Por. A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, Kraków 2010 r., s. 86.

[5] Ryzyko to musiałoby być realne i wynikać z określonych przesłanek.

[6] Przypadek tego typu może wystąpić w ramach istnienia klasycznego konfliktu interesów, w którym na czele właściwego organu stałaby osoba powiązana osobowo lub kapitałowo z organizacją, w której doszło do naruszenia.

[7] Stan taki wystąpiłby wówczas, gdyby właściwy organ wbrew przepisom Unii zaniechał zrealizowania nałożonego na niego obowiązku co wiązałoby się z naruszeniem interesu publicznego.

[8] T.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1914.

[9] Zob. uwagi do art. 16 ust. 4.

[1] Szerzej zob. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie … op. cit. uwagi do art. 4 pkt 1 RODO, Legalis.

[2] Trzeba mieć na uwadze to, że ujawnianie danych osobowych mieści się w zakresie pojęcia przetwarzania.

[3] Zob. M. Gawroński, Zgoda jako podstawa przetwarzania danych, w: M. Gawroński (red.), A. P. Czarnowski, M. Dominiak, A. Gawron, M. Gawroński, M. Kibil, K. Kloc, K. Kunda, P. Naklicka, Z. Piotrowska, P. Punda, M. Sztąberek, M. Wojtas, RODO. Przewodnik ze wzorami, Warszawa 2018, s. 108.

[4] Tamże, uwagi dot. art. 9.

[5] M. Gawroński, Zgoda … op. cit. s. 112.

[6] Tamże, s. 112.

[7] Instytucja świadka incognito w doktrynie prawa karnego procesowego postrzegana jest (słusznie) jako forma ograniczająca zasadę bezpośredniości prawa dowodowego, jak i prawa do obrony, zob. m.in. D Świecki (red.), B. Augustyniak, K. Eichstaedt, M. Kurkowski, D. Świecki, Kodeks… op. cit., s. 636; T. Grzegorczyk, Kodeks … op. cit., s. 493.

[8] Warto zaznaczyć, że w polskiej procedurze karnej występuje instytucja zapewniająca, pod określonymi warunkami, anonimowość świadka. Jest nią instytucja tzw. „świadka incognito”, o której mowa w art. 184 §1 K.p.k.

[9] Na przykład do produkcji we własnym zakresie i w celach komercyjnych napoju powstającego zgodnie z recepturą, która została wskazana w zgłoszeniu.

[10] Zob. T. Łodziana, T. Safjański, Ryzyka dla bezpieczeństwa tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przygotowawczym, Palestra 11/2017, s. 39—48.

[11] Zwłaszcza w kontekście właściwych organów.

[12] Z zastrzeżeniem art. 3 pkt 1 i 2 UDODO.

[13] Zob. uwagi do art. 22 Dyrektywy.

[14] Zob. uwagi do art. 22 Dyrektywy.

[15] Dz. Urz. UE L 295, 21 listopada 2018.

[16] Dz. U. z 2017 r., poz. 637.

[17] Zob. uwagi do ust. 2.

[18] Podobnie organy ścigania stosujące przepisy K.p.k. powinny przyjmować zgłoszenia, czyli w istocie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa w formie protokołu, którego wymogi określa ustawa karnoprocesowa.

[1] Zob. uwagi do art. 5 pkt 11.

[2] Zob. K. Piwowarska, Ochrona sygnalistów (whistleblowers), n.ius, 26.02.2020, Legalis.

[3] Za groźbę bezprawną nie można uznać zapowiedzi spowodowania postępowania karnego lub innego postępowania, w którym może zostać nałożona administracyjna kara pieniężna, jeżeli ma ona jedynie na celu ochronę prawa naruszonego przestępstwem lub zachowaniem zagrożonym administracyjną karą pieniężną, zob. art. 115 §12 in fine K.k.

[4] Zob. art. 94³ §2 K.p.

[5] Zob. komentarz od art. 943 K.p., Sobczyk A. (red.), Dorre-Kolasa D., Gładoch M., Jarguz J., Korus P., Mitrus L., Stelina J., Zieleniecki M., Kodeks pracy. Komentarz, 2020, Legalis.

[6] Tamże.

[7] Szerzej zob. m.in. A. Sobczyk (red.), D. Dorre-Kolasa, M. Gładoch, J. Jarguz, P. Korus, L. Mitrus, J. Stelina, M. Zieleniecki, Kodeks pracy. Komentarz, 2020, Legalis.

[8] T.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2067.

[9] http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/orzeczenia1/i%20pk%2044-02-1.pdf

[10] T.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 685.

[11] https://legislacja.gov.pl/projekt/12304351

[12] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/52/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych (Dz. Urz. UE L 136 z 24.5.2008).

[13] J. Polański, Programy nagradzania informatorów w prawie państw europejskich, IKAR 9/2014, Legalis.

[14] Zob. uwagi do tych przepisów.

[15] Dz. Urz. UE L 157, z 15.06.2016 r.

[16] Dz. Urz. UE C 326, z 26.10.2012.

[17] Zob. art. 58 §3 K.c.

Koniec darmowego fragmentu książki.

Zachęcamy do zakupu pełnej wersji.