Justyna Przywojska – Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny Katedra Pracy i Polityki Społecznej, 90-214 Łódź, ul. Rewolucji 1905 r. nr 39

RECENZENT

Stanisław Korenik

REDAKTOR INICJUJĄCY

Monika Borowczyk

KOORDYNATOR SERII

Justyna Przywojska

REDAKTOR WYDAWNICTWA UŁ

Klaudia Kępska

SKŁAD I ŁAMANIE

AGENT PR

KOREKTA TECHNICZNA

Leonora Wojciechowska

PROJEKT OKŁADKI

Stämpfli Polska Sp. z o.o.

Zdjęcie wykorzystane na okładce: © Shutterstock.com

© Copyright by Justyna Przywojska, Łódź 2016

© Copyright for this edition by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2016

Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego

Wydanie I. W.07864.17.0.M

Ark. wyd. 13,0; ark. druk. 12,75

ISBN 978-83-8088-586-8

e-ISBN 978-83-8088-587-5

Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego

90-131 Łódź, ul. Lindleya 8

www.wydawnictwo.uni.lodz.pl

e-mail: ksiegarnia@uni.lodz.pl

tel. (42) 665 58 63

Spis treści

OD AUTORKI

Rozdział 1

ROZWÓJ I REWITALIZACJA MIAST

1.1. Rozwój i degradacja miast

1.2. Rewitalizacja jako odpowiedź na kryzys miast

1.3. Formalno-prawne otoczenie rewitalizacji w Polsce

1.4. Rozwój lokalny jako kontekst procesu rewitalizacji

1.5. Społeczne aspekty współczesnych koncepcji rozwoju miast

1.5.1. Miasta prężne

1.5.2. Miasta inteligentne

1.5.3. Przykłady miejskiej inteligencji na rzecz społecznej inkluzji

1.6. Crowdsourcing i gospodarka dzielenia się jako mechanizmy wsparcia procesów rewitalizacji miast

1.6.1. Idea crowdsourcingu

1.6.2. Gospodarka dzielenia się

Podsumowanie

Rozdział 2

Rewitalizacja jako nowy model zintegrowanego działania w lokalnej polityce społecznej

2.1. Zmiana paradygmatu: od „rozwiązywania problemów” do „wyzwalania potencjałów” – aktywna polityka społeczna

2.2. Decentralizacja polityki społecznej

2.3. Istota i zakres lokalnej polityki społecznej

2.4. Aktorzy lokalnej polityki społecznej

2.5. Rozwój i inkluzja społeczna jako priorytet rewitalizacji miast

2.5.1. Wykluczenie społeczne: próba definicji

2.5.2. Przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu jako wyzwanie dla procesów rewitalizacji

2.5.3. Ekonomia społeczna w procesie rewitalizacji

2.6. Starość i młodość w procesach rewitalizacji

2.6.1. Problem starości

2.6.2. Problem młodzieży

2.6.3. Budownictwo wielopokoleniowe w rewitalizacji

Podsumowanie

Rozdział 3

MIEJSKIE GOVERNANCE, CZYLI WSPÓŁPRACA W REWITALIZACJI

3.1. Ewolucja zarządzania publicznego: od weberowskiej biurokracji poprzez New Public Management do koncepcji governance

3.1.1. Biurokracja idealna według Maxa Webera

3.1.2. Przedsiębiorczy nurt zarządzania – koncepcja New Public Management

3.1.3. Governance – odpowiedź na dysfunkcje New Public Management

3.1.4. Podsumowanie koncepcji zarządzania publicznego

3.2. Koprodukcja i ko-kreacja usług publicznych jako mechanizm wsparcia rewitalizacji

3.2.1. „Dialog na rzecz oszczędności” jako przykład zaangażowania obywateli w życie miasta. Przypadek miasta Zeist

3.3. Partnerstwa w rewitalizacji

Podsumowanie

Rozdział 4

PARTYCYPACJA W PROGRAMOWANIU I WDRAŻANIU REWITALIZACJI

4.1. Znaczenie partycypacji w polityce lokalnej

4.2. Interesariusze rewitalizacji i komitet rewitalizacji

4.3. Konsultacje społeczne w rewitalizacji w świetle przepisów ustawy o rewitalizacji

4.4. Nowoczesne metody angażowania interesariuszy w rewitalizację – w kierunku deliberacji i inkluzji

4.5. Przegląd narzędzi i metod narzędzi partycypacyjnych w zarządzaniu miastem

Podsumowanie

Rozdział 5

DIAGNOZOWANIE W REWITALIZACJI – KONTEKST SPOŁECZNY

5.1. Diagnoza służąca wyznaczeniu obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji

5.1.1. Delimitacja obszarów w diagnozach rewitalizacyjnych

5.1.2. Wyznaczenie obszaru zdegradowanego

5.1.3. Wyznaczanie obszaru rewitalizacji

5.2. Szczegółowa diagnoza, będąca częścią programu rewitalizacji

5.2.1. Szczegółowa diagnoza jako ewaluacja ex ante stanu społecznego na obszarze rewitalizacji

5.2.2. Szczegółowa diagnoza jako pogłębione spojrzenie na lokalny kryzys

5.2.3. Podejście badawcze na etapie diagnozy szczegółowej

5.2.4. Pomiar ubóstwa

5.2.5. Pomiar kapitału społecznego

5.3. Strategia rozwiązywania problemów społecznych jako źródło wiedzy o problemach i potencjałach społeczności lokalnej

5.4. Gminny program rewitalizacji (GPR)

Podsumowanie: zasady dobrej rewitalizacji

Rozdział 6

PRAKTYKI REWITALIZACJI W OBSZARZE SPOŁECZNYM

6.1. Modelowy Standard Aktywnej Integracji – projekt systemowy Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich: „Rewitalizacja Społeczna”

6.2. Rewitalizacja społeczna Zgierza – przykład działań w ramach MSAI

6.3. Rewitalizacja gdyńskiej Chyloni

Podsumowanie

ZAKOŃCZENIE

OD AUTORKI

Książka ta powstała przede wszystkim w odpowiedzi na brak opracowań dotyczących społecznego wymiaru rewitalizacji. Stanowi ona również reakcję na nowe regulacje prawne w zakresie rewitalizacji, podkreślające jej zintegrowany i kompleksowy charakter. Koncentruję się w niej na aspektach społecznych polityki miejskiej, wiele uwagi poświęcając zagadnieniom lokalnej polityki społecznej, obywatelskiej partycypacji oraz współczesnym modelom zarządzania publicznego. Upatruję w rewitalizacji przede wszystkim szansę na rozwój obszarów, które doznały głębokiego kryzysu, zatem znaczną część rozważań poświęcam wątkom społecznym, pojawiającym się we współczesnych koncepcjach rozwoju lokalnego. Wszystkie te zagadnienia staram się ilustrować przykładami praktycznymi zarówno z Polski, jak i ze świata.

Niniejsza publikacja jest pomocna dla praktyków, którzy rozważają przystąpienie do przeprowadzenia rewitalizacji w swoich miastach, bądź już są na etapie programowania rewitalizacji i w związku z tym odczuwają potrzebę wzbogacenia swojej wiedzy. Sporym uproszczeniem byłoby jednak stwierdzenie, że jej adresatami są wyłącznie urzędnicy samorządowi. Zarówno grupę tych, którzy rewitalizację programują, jak i tych, którzy ją wdrażają, postrzegam dużo szerzej. Czytelnikami, do których kieruję tę książkę są wszyscy interesariusze rewitalizacji. Są to zatem – oprócz władz i urzędników samorządowych – organizacje pozarządowe, służby społeczne, przedstawiciele instytucji publicznych, przedsiębiorcy działający lub zamierzający działać w obszarze rewitalizacji. Sądzę, że książka ta może być interesująca także dla mieszkańców miasta, zarówno tych, którzy zamieszkują obszar rewitalizowany, jak i tych, którzy żyją w innych częściach miasta, a nawet w jego sąsiedztwie. Tak się bowiem ułożyła historia miast europejskich, że dziś najczęściej musimy obejmować interwencją rewitalizacyjną ich historyczne, stare centra, które – zarówno w sensie użytkowym, jak i symbolicznym – są przedmiotem zainteresowania całej społeczności miejskiej, a nie tylko ich bezpośrednich mieszkańców.

Dedykuję tę pozycję również wykładowcom i studentom zainteresowanym problematyką samorządowej polityki społecznej oraz społecznym kontekstem rozwoju i rewitalizacji miast, z nadzieją że stanie się ona dla nich inspiracją do pogłębionych badań i studiów.

Przytaczane przeze mnie przykłady dobrych praktyk stanowią w znacznej mierze pokłosie projektu systemowego Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich „Rewitalizacja społeczna”. Jestem wdzięczna autorom tego przedsięwzięcia za szerokie upowszechnianie jego wyników, a w konsekwencji możliwość wsparcia się ich dorobkiem.

Dziękuję także wszystkim moim bliskim, którzy jak zwykle wspierali mnie w trakcie mojej pracy. Przekornie dziękuję również tym osobom, na których pomoc szczególnie liczyłam, ale jej nie otrzymałam. Był to dla mnie sprawdzian wytrwałości w dążeniu do celu.

Justyna Przywojska

Łódź, grudzień 2016 r.

Rozdział 1

ROZWÓJ I REWITALIZACJA MIAST

1.1. Rozwój i degradacja miast

Urbanizacja i industrializacja jako zjawiska charakterystyczne dla XIX i XX wieku stworzyły podstawy do gwałtownego rozwoju miast. Rewolucja przemysłowa niosła za sobą pogłębiający się podział pracy i nowe możliwości technologiczne, stanowiące czynnik sprawczy powstawania miast przemysłowych. Współwystępowały wówczas istotne przeobrażenia techniczne, ekonomiczne i społeczne stymulujące nie tylko procesy urbanistyczne, ale także występowanie nowych problemów społecznych. Przemysł był co prawda bazą wzrostu gospodarczego miast, jednak stanowił też istotny czynnik powodujący nierówności i napięcia społeczne oraz degradację środowiska naturalnego. W wyniku znacznego postępu technicznego nastąpił gwałtowny rozwój przemysłu opierającego się na produkcji fabrycznej, co silnie rzutowało na rozwój miast i przeobrażenia ich struktury przestrzennej. Czasy te cechowały masowe migracje ludności ze wsi do miast, będące zjawiskiem towarzyszącym rewolucji przemysłowej i transportowej (rozpowszechnieniu kolei). W miastach pojawiały się nowe obiekty, najpierw manufaktury i zespoły fabryczne, a następnie elementy infrastruktury, sklepy i zabudowa mieszkaniowa. Wraz z rozwojem technologii transportu infrastrukturę przemysłową lokowano głównie na obrzeżach miast, gdzie skupiała wokół siebie osiedla taniej zabudowy mieszkaniowej dla robotników.

Z czasem miasta stawały się gęsto zabudowanymi obszarami znacznej koncentracji fabryk i ludności. Tereny te charakteryzowały się niekorzystnymi warunkami życia z uwagi na przeludnienie1, brak podstawowej infrastruktury i usług czy niską jakość zabudowy. Złym warunkom egzystencji towarzyszył brak regulacji w sferze pracy i niedostatek zabezpieczenia społecznego robotników, czego wyrazem było m.in.: zatrudnianie dzieci, nieregulowany czas pracy, niskie stawki wynagrodzeń, deficyt ubezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia. Problemy robotnicze rodziły protesty i napięcia społeczne.

Po II wojnie światowej sytuacja miast ulegała stopniowemu pogorszeniu. Industrializacja kraju charakterystyczna dla gospodarki socjalistycznej, spowodowała kolejny masowy napływ ludności do miast, ponownie wywołując efekt przeludnienia obszarów centralnych i staromiejskich. W rezultacie w 1966 roku miasta w Polsce zamieszkiwała ponad połowa ludności kraju. Lata 70. XX wieku to okres intensywnej urbanizacji związanej z drugą fazą uprzemysłowienia, którą cechowały rewolucja naukowo-technologiczna i wzrost znaczenia wykwalifikowanych zasobów pracy w procesach produkcji. Procesy urbanizacyjne w tym okresie były związane z polityką państwa, ukierunkowaną na poprawę standardów życia i zwiększenie realizacji potrzeb konsumpcyjnych, w tym mieszkaniowych2. Nowe budownictwo lokowane było poza sferą śródmiejską. Osiedla wielorodzinne (blokowiska) zaczęły zaludniać się mieszkańcami z obszarów staromiejskich oraz przyciągały nowych mieszkańców z terenów podmiejskich. Centralne rejony miast weszły w fazę kryzysu.

Andrzej Majer w swej książce pt. Odrodzenie miast3 charakteryzuje kryzys miejski zapoczątkowany w połowie XX wieku, zauważając, iż aglomeracje i centralne dzielnice niektórych miast zaczęły wówczas doświadczać degradacji, nazywanej też kryzysem lub upadkiem. Kryzys miast autor ten definiuje jako „proces lub też szereg wzajemnie powiązanych procesów, w wyniku których miasto lub jego część ulegają głębokiej degradacji ekonomicznej, powodującej znaczne zwiększenie bezrobocia, rozpad rodzin wzrost przestępczości i pogarszanie się stanu zabudowy wskutek doprowadzenia do jej wyludnienia, opuszczenia bądź zniszczenia i zrujnowania”4. W przypadku miast polskich można wskazać co najmniej trzy zasadnicze zjawiska, rzutujące na ich stan obecny, oraz perspektywy rozwoju5: efekty globalizacji, dekapitalizację i degradację substancji budowlanej (tak zwana „luka remontowa”) oraz społeczno-gospodarcze skutki transformacji. Od początku lat 90. wraz z rozwojem gospodarki globalnej w miastach narastały problemy związane ze społeczno-ekonomicznymi konsekwencjami upadku tradycyjnego przemysłu. Polskie miasta doświadczyły kryzysu również w związku z ukształtowaną w poprzednich okresach strukturą ich zagospodarowania. Jak zauważają Danuta Stawasz i Dorota Sikora-Fernandez6, w czasach gospodarki centralnie planowanej w miastach zajmowano pod zabudowę mieszkaniową przede wszystkim tereny zewnętrzne w stosunku do ukształtowanego w procesie historycznego rozwoju centrum. Następowała gwałtowna rozbudowa dzielnic mieszkaniowych na obrzeżach miast – skupisk bloków z liczbą mieszkańców oscylującą wokół 60–100 tys. W związku z tym liczba mieszkańców centralnych obszarów miast zaczęła maleć. Co więcej, w okresie powojennym władze socjalistyczne nie podejmowały w dzielnicach śródmiejskich działań remontowych, bowiem obszary te stanowiły wyraz kapitalistycznej przeszłości miast. Wieloletnie zaniedbania remontowe, inwestycyjne i modernizacyjne prowadziły do stopniowej degradacji technicznej centrów miast. Okres ten charakteryzowały zatem:

• gwałtowna rozbudowa blokowisk zlokalizowanych na peryferiach miast,

• niewystarczająca w stosunku do potrzeb budowa i rozbudowa urządzeń i obiektów infrastruktury miejskiej,

• zaniedbanie inwestycji i działań modernizacyjnych w obszarach centralnych.

Stawasz i Fernandez w swojej książce głębiej diagnozują powody zahamowania procesu rozwoju miast, wskazując przede wszystkim: wyeliminowanie prawa własności, odejście od zasad gospodarki rynkowej, nieskuteczną rentę gruntową, zahamowanie procesów przemieszczania się ludności ze wsi do miast. W takich warunkach ukształtowane struktury miejskie stały się przyczyną występowania progów strukturalnych i funkcjonalnych, a jednocześnie uniemożliwiały rozwój wielu funkcji, w tym funkcji wielkomiejskich – metropolitalnych7.

W Polsce po 1989 roku nie odwoływano się do kwestii miejskiej w ramach działań polityki społecznej czy ekonomicznej. Niestety, jak konstatują Waldemar Siemiński i Teresa Topczewska8, podsumowując procesy rewitalizacji miast w latach 2004–2008, zabrakło w związku z tym regulacji w zakresie podstaw planistycznych, organizacyjnych i finansowych procesu rewitalizacji, jak również form partycypacji społecznej9. Z drugiej strony, wiek XXI to według badaczy początek kolejnej ważnej fazy cyklu życia miast – fazy ich odrodzenia. Stanisław Korenik10 zauważa, iż „znamienne jest, że ostatni przełom wieków często określa się także jako początek wieku informacji wyłaniający się z trzeciej rewolucji przemysłowej – to właśnie rewolucje przemysłowe zmieniają społeczeństwa”. Autor ten wskazuje, że współcześnie występują trzy powiązane ze sobą procesy: rewolucja technologiczna, bazująca na technologiach informatycznych, kształtowanie się gospodarki globalnej oraz zmiana paradygmatu rozwojowego, związanego z przechodzeniem z gospodarki przemysłowej do gospodarki opartej na wiedzy. Można przyjąć, że procesy te tworzą nowe podstawy dla rozwoju miast. W takich uwarunkowaniach miasta zostały utożsamione z motorami wzrostu gospodarczego, które w największym stopniu przyciągają inwestycje zagraniczne, a także kreują innowacje. Miasta to obszary koncentracji nauki, usług publicznych i biznesu oraz rozwoju gospodarczego. Stanowią węzły sieci firm, pracowników, wiedzy i umiejętności, co implikuje większą produktywność i dynamikę wzrostu tych obszarów11.

Procesy globalizacji oraz integracji europejskiej stymulują konkurencję między miastami o zasoby rozwojowe – nowe funkcje, inwestycje i turystów. Polskie miasta w tym obszarze nie są dość konkurencyjne w stosunku do miast i regionów innych krajów zachodniej i północnej Europy. Główne ośrodki miejskie Polski cechują niedostatki rozwoju funkcji metropolitalnych, szczególnie funkcji kontrolnych w sferze zarządzania gospodarczego, funkcji transportowych i badawczo-rozwojowych. Relatywnie niski jest w nich również poziom innowacyjności oraz udział gospodarki opartej na wiedzy, zwłaszcza przemysłu o zaawansowanej technologii12. Utrata dotychczasowych funkcji społeczno-gospodarczych obszarów miejskich w Polsce doprowadziła do ich degradacji i kumulacji negatywnych zjawisk gospodarczych (niski poziom przedsiębiorczości, wysokie bezrobocie, niska jakość infrastruktury technicznej) i społecznych (niski dostęp do usług publicznych, depopulacja, niska aktywności środowisk lokalnych)13. W niektórych obszarach miast problemy te nawarstwiają się i dotyczą również: wykluczenia społecznego, biedy, obniżenia bezpieczeństwa, pogorszenia stanu środowiska, degradacji tkanki miejskiej, chaotycznego rozpraszania zabudowy, braku poczucia tożsamości i współodpowiedzialności mieszkańców. Dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich i podniesienia w nich jakości życia, warto te kwestie traktować priorytetowo oraz rozwiązywać w sposób kompleksowy i zintegrowany. Metodą przełamywania kryzysu miast jest ich kompleksowa rewitalizacja.

1.2. Rewitalizacja jako odpowiedź na kryzys miast

Rewitalizacja zrodziła się jako koncepcja polityki miejskiej odnoszącej się do zaniedbanych terenów zurbanizowanych, na których występują równocześnie niepożądane zjawiska natury społecznej, takie jak: ubóstwo i wykluczenie społeczne, bezrobocie, problemy zdrowotne, przestępczość, trudne warunki mieszkaniowe, deficyt usług, niewystarczający poziom uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym, niski poziom edukacji lub kapitału społecznego czy zanieczyszczone środowisko. Kozłowski i Wojnarowska14 słusznie zauważają, że pojęcie rewitalizacji bywa często nadużywane. Chodzi zwłaszcza o określanie tym mianem działań tylko i wyłącznie budowlanych, remontowych lub modernizacyjnych, podczas gdy w procesie rewitalizacji konieczne jest uwzględnianie aspektu społeczno-gospodarczego, a działania przestrzenne, w tym budowlane, mają tworzyć materialne warunki dla odnowy i rozwoju.

W tabeli 1 zestawiono cechy rewitalizacji rozpatrywanej w ujęciu kompleksowym i zintegrowanym.

Tab. 1. Cechy identyfikujące proces rewitalizacji

Atrybuty rewitalizacji

Własności odróżniające rewitalizację od innych form interwencji w przestrzeń

Jej cele są usytuowane w sferze społeczno-gospodarczej i ekologiczno-przestrzennej, a działania infrastrukturalne i architektoniczno-urbanistyczne są tym celom podporządkowane (mają charakter narzędziowy).

Rewitalizacją nie jest działanie wyłącznie remontowo-budowlane które nie ma wskazanego celu społecznego, gospodarczego lub ekologiczno-przestrzennego.

To reakcja na kryzys, który obejmuje dany obszar i przejawia się w wielu dziedzinach.

Rewitalizacją nie jest działanie podejmowane poza obszarem kryzysowym (stąd kluczowe znaczenie wyznaczenia obszaru do rewitalizacji).

Musi być realizowana we współpracy zróżnicowanych partnerów lokalnych: zarówno sektora publicznego (z reguły gminy), jak i lokalnych przedsiębiorców oraz sektora pozarządowego, a często także innych partnerów – miejscowych uczelni, policji itp.

Rewitalizacją nie jest program nieuwzględniający zaangażowania partnerów niepublicznych (zarówno komercyjnych, jak i niekomercyjnych).

Ma charakter kompleksowy, jest zawsze planem wielowątkowym wzajemnie wzmacniających się (synergicznych) działań, zmierzających do wywołania jakościowej zmiany na całym wyznaczonym obszarze, w tym zawsze zmiany negatywnego wizerunku tego obszaru.

Rewitalizacją nie jest lista (nawet obszerna) działań punktowych, niepowiązanych ze sobą i nieukładających się w spójny, całościowy program.

Źródło: M. Szaja, Rozwój miasta w kontekście rewitalizacji jego wybranych obszarów – na przykładzie miasta Kołobrzeg, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne problemy usług” 2012, nr 99, s. 182.

Dla działań o węższym zakresie problemowym niż scharakteryzowana w powyższej tabeli rewitalizacja, stosowane są następujące pojęcia:

• Remont – dotyczy przywrócenia takiego stanu budynku, jaki istniał na początku cyklu eksploatacji.

• Modernizacja – odnosi się do remontu wraz z wprowadzeniem nowych, ulepszonych, sprawniejszych, a nawet dodatkowych elementów wyposażenia, podnoszących standard użytkowy budynku.

• Rewaloryzacja – doprowadzenie obiektu do stanu w pełni umożliwiającego odbiór jego wartości zabytkowych, połączone z wprowadzeniem funkcji użyt- kowych.

Rewitalizacja jest pojęciem szerszym znaczeniowo od tych wymienionych powyżej. Prawidłowo realizowana ma charakter zintegrowany i obejmuje kompleksowe procesy odnowy, prowadzone w partnerstwie w obszarach miejskich, wiążące działania techniczne (budowlane) z przedsięwzięciami na rzecz ożywienia społeczno-gospodarczego15. Poniższy rysunek obrazuje zintegrowane podejście do procesów rewitalizacji.

Rys. 1. Podejście zintegrowane w polityce miejskiej: przestrzeń i infrastruktura, gospodarka, społeczeństwo

Źródło: opracowanie własne

• Społeczne aspekty rewitalizacji obejmują takie zagadnienia jak: integracja i aktywizacja społeczna mieszkańców, aktywizacja zawodowa, animacja, kultura, edukacja, sport i czas wolny, bezpieczeństwo, warunki mieszkaniowe, społeczeństwo obywatelskie, partycypacja, kapitał społeczny, edukacja, usługi społeczne, inwestycje społeczne, kultura, inkluzja, partnerstwo publiczno-obywatelskie.

• Gospodarcze aspekty rewitalizacji dotyczą następujących zagadnień: zachęcanie i zatrzymywanie inwestorów, promocja, specjalizacja i innowacje, usługi komunalne, kierowanie rewitalizacją, partnerstwo publiczno-prywatne, instytucje otoczenia biznesu, kapitał ludzki, współpraca, rynek pracy.

• Przestrzenno-infrastrukturalne aspekty rewitalizacji obejmują: budownictwo, planowanie przestrzenne, architekturę, transport publiczny, modernizację infrastruktury, mieszkalnictwo, planowanie przestrzeni, ekologię, obszary zielone w mieście.

Tadeusz Markowski16, definiując pojęcie rewitalizacji, uwypukla przede wszystkim wątki gospodarcze i społeczne. Według niego, w sytuacji gdy miasto staje się układem dysfunkcjonalnym, replikuje i rozwija struktury społeczne i gospodarcze w niepożądany sposób. Rozpatruje on miasto jako sztucznie stworzone środowisko życia człowieka. W tych obszarach, gdzie wykształciła się negatywna (z punktu widzenia pożądanych celów społecznych) nisza ekologiczna, następuje utrwalanie się i replikowanie niekorzystnych zjawisk społecznych, np. narkomanii, alkoholizmu, alienacji jednostek. W dłuższej perspektywie czasowej prowadzi to do upadku fragmentów miast. Z procesami degradacji wiąże Markowski pojęcie marginalizacji, interpretując to zjawisko jako „wyłączenie: ludzi, organizacji, instytucji i obszarów z procesów rozwojowych”. Zwraca on także uwagę na generowanie wartości ziemi jako podstawę koncepcji rewitalizacji miast.

Z kolei według Zygmunta Ziobrowskiego17 rewitalizacja to skoordynowany proces, współprowadzony przez lokalne władze samorządowe, jednostki organizacyjne samorządu miejskiego, reprezentacje mieszkańców, sektora obywatelskiego i biznesu oraz innych zainteresowanych uczestników. Proces ten jest elementem polityki rozwoju, a jego cel stanowi przeciwdziałanie degradacji przestrzeni zurbanizowanej i zjawiskom kryzysowym, pobudzanie rozwoju miast, w tym zmian jakościowych, poprzez wzrost aktywności społecznej i gospodarczej, poprawę warunków zamieszkania, ochronę dziedzictwa kulturowego, z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju. W tym ujęciu rewitalizacja odnosi się zatem do następujących sfer życia:

• społecznej – na przykład edukacji, likwidacji bezrobocia, wyrównywania szans mieszkańców,

• kulturowej – ochrony obiektów dziedzictwa kulturowego i nowych sposobów ich wykorzystania,

• ekonomicznej – stwarzania możliwości rozwoju działalności biznesowej,

• technicznej – remontowania i przebudowy istniejących obiektów,

• urbanistycznej – rozwoju przestrzeni publicznych,

• przyrodniczej – rozwoju przestrzeni zielonych, kształtowania krajobrazu18.

Nadawanie w procesie rewitalizacji nowych funkcji społeczno-gospodarczych obszarom czy też przywracanie dawnych funkcji, które w zostały utracone w procesie przeobrażeń miasta, może dotyczyć następujących terenów: zdegradowanych obszarów miast i dzielnic mieszkaniowych, np. zlokalizowanych w historycznych centrach miejskich, ale również tak zwanych „blokowisk”, terenów poprzemysłowych i wojskowych19. Charakterystykę procesu degradacji terytorium miasta obrazuje poniższa tabela.

Tab. 2. Degradacja obszarów miejskich i jej społeczne efekty

Przyczyny degradacji

Objawy degradacji

Efekty degradacji w sferze społecznej

Upadek dominującego przemysłu (wybranych jego form lub gałęzi)

Postęp technologiczny i towarzysząca mu automatyzacja, skutkujące spadkiem zatrudnienia w przemyśle i uniezależnianiem działalności od czynników produkcji

Zmiana organizacji produkcji, np. lekkie hale parterowe budowane w miejsce wysokich budynków

Przemiany doktryny militarnej, wyrażające się redukcją liczebności armii

Długotrwałe zaniedbanie w obszarze remontów

Nieuporządkowane kwestie własności działek i obiektów

Niewielkie zainteresowanie wło- darzy kwestią estetyki przestrzeni miejskiej

Niedostrzeganie roli polityki społecznej w działaniach na rzecz rozwoju lokalnego

Brak instrumentarium, praktyki i instytucji włączania mieszkańców w sprawy ich sąsiedztwa

Reaktywne rozwiązywanie problemów społecznych

Wygasanie aktywności ekonomicznej i społecznej

Odpływ zamożniejszych miesz- kańców

Degradacja materialnej tkanki miejskiej

Osłabienie systemu usług komunalnych i społecznych

Brak potencjalnych perspektyw rozwoju

Brak zainteresowania mieszkańców i podmiotów gospodarczych zdegradowanym obszarem

Nawarstwianie się problemów społecznych

Utrudniony dostęp do usług komunalnych i społecznych

Niska skłonność władz lokalnych do inwestowania na terenach zdegradowanych

Niska partycypacja społeczna

Brak zaufania do władz miasta i ich administracji

Ubóstwo

Bieda chroniczna (dziedziczona)

Wykluczenie społeczne

Bierność i bezradność jako domi- nująca postawa życiowa miesz- kańców

Braki w edukacji

Brak atrakcyjnych możliwości spędzania wolnego czasu

Bezrobocie

Problemy zdrowotne

Przestępczość

Trudne warunki mieszkaniowe

Deficyt usług

Zanieczyszczone środowisko

Słaby kapitał ludzki mieszkań- ców

Stygmatyzacja mieszkańców

Gettoizacja

Źródło: opracowanie własne.

Szczególnie istotnym wymiarem rewitalizacji miast jest kompleksowe oddziaływanie na społeczność lokalną celem jej aktywizacji, animacji i integracji. Mianem rewitalizacji w sferze społecznej określa się wieloletni proces podejmowania spójnych, zintegrowanych działań, związanych z zatrzymaniem rozwoju negatywnych tendencji społecznych, przeciwdziałaniem patologiom i wykluczeniu społecznemu oraz poprawą bezpieczeństwa. Jest on inicjowany i koordynowany przez samorząd gminny i jego jednostki organizacyjne w celu wyprowadzenia ze stanu kryzysowego określonych obszarów miast i gmin20. Jednak poza działaniami kierowanymi odgórnie, przez władze lokalne, warto zwrócić uwagę na oddolne stymulowanie rewitalizacji. Chodzi tu przede wszystkim o integrację i aktywność wspólnoty sąsiedzkiej oraz zdolność mieszkańców miasta do samoorganizacji i mobilizacji na rzecz poprawy warunków życia i jakości przestrzeni. Również napływ nowych mieszkańców do zdegradowanych dzielnic śródmiejskich może skutkować procesami rewitalizacji oddolnej, które według Iwony Sagan21 rozpoczynają się od remontów mieszkań, następnie inicjowanych w ramach wspólnot mieszkaniowych remontów fasad, dachów czy klatek schodowych. Kolejnym etapem jest oddolna rewitalizacja przestrzeni sąsiedzkich, prowadząca do inicjowania działań wspólnotowych na całych ulicach i w jednostkach sąsiedzkich. Działania te stają się zalążkiem ruchów obywatelskich, które skutkują tworzeniem inicjatyw społecznego zaangażowania w politykę i zarządzanie miastem. Przykładem takich działań może być ogólnopolski Kongres Ruchów Miejskich, tworzony w wielu miastach na bazie dzielnicowych inicjatyw obywateli zaangażowanych w poprawę warunków życia.

Niestety, zintegrowane i kompleksowe podejście do rewitalizacji rzadko występuje w praktyce zarządzania rozwojem polskich miast. Dotychczasowy sposób pracy nad projektami rewitalizacji i uzyskane efekty w postaci Lokalnych Programów Rewitalizacji, diagnoz służących do ich sporządzenia oraz powstających na ich podstawie projektów działań, przynosiły niezadowalające rezultaty. Jako główny mankament większości podejść, zarówno starszych, jak i zupełnie współczesnych, wskazuje się przewagę perspektywy remontowej nad społecznymi problemami starych zespołów miejskich. Wśród głównych słabości dotychczasowego podejścia do procesów rewitalizacyjnych wymienia się także22: fragmentację działań i ich powierzchowne powiązanie z ekonomicznymi i społecznymi celami rewitalizacji oraz zamykanie się w kręgu stałego, ograniczonego kanonu zadań samorządów.

Konsekwencją powyższych błędów jest dezintegracja programów rewitalizacji i niemożność osiągnięcia najważniejszego celu: całościowej, zintegrowanej poprawy stanu w oparciu o wypracowaną od nowa koncepcję całościowego rozwoju zrównoważonego, wykorzystującą wszystkie możliwe elementy dziedzictwa, charakteryzujące dany obszar23. W polskich gminach realizowane są przede wszystkim projekty „twarde”, a w skali kraju w zasadzie trudno mówić o realizacji społecznych celów procesu rewitalizacji24. Niniejsza książka stanowi próbę zwrócenia uwagi na inny niż remontowy wymiar rewitalizacji. Opisane w niej zagadnienia mają, w zamyśle autorki, stanowić źródło inspiracji dla wszystkich zainteresowanych odnową społeczności miejskiej.

1.3. Formalno-prawne otoczenie rewitalizacji w Polsce

Dotychczasowe doświadczenia w obszarze rewitalizacji sprowokowały decydentów do podjęcia działań na rzecz upowszechniania właściwego, to jest zintegrowanego podejścia do tego procesu. Na poziomie centralnym rozpoczęto organizowanie formalno-prawnego otoczenia rewitalizacji, poprzez opracowanie pakietu dokumentów programowych i aktów prawnych, takich jak: ustawa o rewitalizacji, Krajowa Polityka Miejska, Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014–2020 czy projektowany Narodowy Plan Rewitalizacji.

Kluczowym instrumentem wydaje się przyjęta w październiku 2015 roku ustawa o rewitalizacji25, definiująca jej istotę i określająca ogólne warunki prowadzenia rewitalizacji w jednostkach samorządu terytorialnego. Ustawa stanowi odpowiedź na dotychczasowe, fragmentaryczne i remontowe, podejście do rewitalizacji oraz eksponuje zasadę partycypacji. Wskazuje również formułę opracowania gminnego programu rewitalizacji, stanowiącego podstawę dla prowadzenia działań rewitalizacyjnych w gminach. Zgodnie z art. 2 ustawy, „rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji”. Przy czym przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji stanowią fakultatywne zadania własne gminy i jako takie realizowane są w sposób jawny i przejrzysty, z zapewnieniem aktywnego udziału interesariuszy na każdym etapie (partycypacja społeczna). Określone w ustawie zasady mają, w założeniu, spowodować odejście od fragmentacji działań na rzecz ich integracji, a przede wszystkim realizacji celów społecznych, a nie tylko remontowych, przez gminy.

Samorządy otrzymały co prawda podstawę prawną do podjęcia kompleksowych działań służących rewitalizacji obszarów zdegradowanych, jednak stosowanie ustawy o rewitalizacji przez gminy nie jest obowiązkowe. Oznacza to między innymi, że gminy, które rozpoczęły rewitalizację, mogą kontynuować te procesy bez konieczności dostosowania się do nowych regulacji. Do 31 grudnia 2023 r. istnieje także możliwość wyboru sposobu prowadzenia rewitalizacji. Gminy mogą prowadzić rewitalizację na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym (ustanawiającego kompetencję gminy do uchwalania tzw. programów gospodarczych) albo na podstawie ustawy o rewitalizacji. Jednak aby móc skorzystać ze środków funduszy strukturalnych UE, będących w istocie podstawowym źródłem finansowania procesów rewitalizacji w Polsce, gminy muszą stosować się do przepisów Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014–2020 oraz do wymogów i wytycznych przyjętych przez instytucje zarządzające poszczególnymi regionalnymi programami operacyjnymi. Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014–2020 są w aspekcie merytorycznym bardzo zbliżone do wymogów sformułowanych w ustawie o rewitalizacji. Zgodnie z ich zapisem rewitalizacja oznacza „kompleksowy proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych poprzez działania całościowe (powiązane wzajemnie przedsięwzięcia obejmujące kwestie społeczne oraz gospodarcze lub przestrzenno-funkcjonalne lub techniczne lub środowiskowe), integrujące interwencję na rzecz społeczności lokalnej, przestrzeni i lokalnej gospodarki, skoncentrowane terytorialnie i prowadzone w sposób zaplanowany oraz zintegrowany poprzez programy rewitalizacji”.

W dokumencie wyraźnie wskazano, że rewitalizacja ma co do zasady zakładać optymalne wykorzystanie endogennych zasobów danego obszaru oraz bazować na jego lokalnych potencjałach. Ma ona być procesem wieloletnim, prowadzonym przez interesariuszy we współpracy z lokalną społecznością. Zastrzeżono również, że „działania służące wspieraniu procesów rewitalizacji mają być prowadzone w sposób spójny: wewnętrznie (poszczególne działania pomiędzy sobą) oraz zewnętrznie (z lokalnymi politykami sektorowymi, np. transportową, energetyczną, celami i kierunkami wynikającymi z dokumentów strategicznych i planistycznych)”.

W Wytycznych, podobnie jak w ustawie o rewitalizacji, wskazano konieczność opracowania gminnego programu rewitalizacji, jak również przestrzegania zasad partnerstwa i partycypacji w procesach planowania i wdrażania przedsięwzięć rewitalizacyjnych.

1.4. Rozwój lokalny jako kontekst procesu rewitalizacji

Rewitalizacja jest procesem ukierunkowanym na rozwój miasta, w szczególności poprzez dążenie do przywrócenia jego utraconej integralności. Podejmowane w jej ramach przedsięwzięcia mają bowiem na celu odbudowę dobrej jakości życia na tych obszarach, które doświadczyły kryzysu i cechują się występowaniem dotkliwych i skumulowanych problemów społecznych, ekonomicznych czy przestrzennych. Problemy te, pomimo ich ograniczonego terytorialnie występowania, należy rozpatrywać jako destymulanty rozwoju całego miasta, w tym jego „zdrowych”, nie obciążonych kryzysem fragmentów. Tak rozumiana rewitalizacja stanowi ważny komponent lokalnej polityki rozwoju, a jej działania powinny być skoordynowane z ogólną strategią rozwoju miasta. Aby zrozumieć miejsce i rolę rewitalizacji w procesach kierowania miastem, konieczna jest charakterystyka rozwoju lokalnego, stanowiącego kontekst procesów rewitalizacyjnych. Mnogość definicji i zróżnicowanie poglądów wskazują na konieczność wyodrębnienia szeregu cech rozwoju lokalnego dla oddania istoty tego pojęcia. Według Aleksandry Jewtuchowicz analiza rozwoju lokalnego pozwala na wyłonienie jego następujących właściwości:

• jest on procesem, uświadamianiem sobie przez lokalną społeczność swej sytuacji w szerszym aspekcie i swoich możliwości formułowania oraz rozwiązywania problemów,

• kładzie nacisk na siły wewnętrzne i lokalnych aktorów, wywołując w ten sposób poczucie przynależności do konkretnej społeczności i konkretnego miejsca w szerszej przestrzeni,

• jest konsekwencją korzystnej kombinacji indywidualnych przedsięwzięć, które odpowiadają (przynajmniej częściowo) wspólnemu celowi26,

• jest to rozwój terytorialny, a nie sektorowy; punktem wyjścia jest tu przestrzeń i jej zagospodarowanie; w rozwoju lokalnym istotny problem stanowi tworzenie środowiska w szerokim znaczeniu tego słowa; tak rozumiane środowisko ma obejmować zarówno elementy materialne, jak i niematerialne, np.: kulturę, tradycje, przedsiębiorczość; jest to również zdolność danej społeczności do zmian, co stanowi warunek kreatywności i rozwoju pomysłowości,

• rozwój lokalny jest poszukiwaniem autonomii i niezależności, to chęć decydowania samemu o własnym losie, co determinuje dynamizm terytorialny i sprzyja identyfikacji społeczności lokalnych,

• warunkiem rozwoju lokalnego jest także włączenie gospodarki lokalnej w międzynarodowy podział pracy,

• rozwój lokalny oznacza współpracę i współdziałanie wszystkich aktorów lokalnych, grupujących się wokół akceptowanego i zrozumiałego programu,

• jednym z najistotniejszych czynników wpływających na trwałość procesu rozwoju jest tworzenie się przestrzeni negocjacji stymulujących powstawanie różnorodnych instytucji; kluczowym zagadnieniem jest tu rola władz publicznych i rozszerzanie się zakresu odpowiedzialności społeczności lokalnych27.

Rozwój lokalny przebiega w wielu wymiarach i ma charakter zintegrowany, co oznacza konieczność podejmowania wysiłków na rzecz poprawy jakości życia wszystkich członków społeczności lokalnej oraz równoważenie oddziaływań o charakterze gospodarczym i społecznym. Społeczny kontekst rozwoju lokalnego dotyczy takich sfer jak inwestycje w kapitał społeczny i ludzki społeczności lokalnej, aktywizacja i integracja społeczna, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, walka z biedą, profilaktyka i ograniczanie problemów społecznych czy partycypacja mieszkańców i interesariuszy w zarządzaniu miastem28. Podkreśla się przy tym, że rozwój lokalny nie dzieje się bez zaangażowania mieszkańców, bowiem to oni są podmiotem rozwoju, a wszelkie działania powinny być zgodne z ich oczekiwaniami29. Powinien zatem bazować na miejscowym potencjale, uwzględniać zbiorowy interes społeczności lokalnej i być realizowany w oparciu o demokratyczne i partnerskie zasady30. Takiemu podejściu towarzyszą zmiany w sposobie kierowania gospodarką lokalną. Coraz częściej administracja samorządowa angażuje się w relacje partnerskie z innymi samorządami, z lokalnymi przedstawicielami biznesu i sektora obywatelskiego, by wspólnymi siłami realizować założenia przyjętej polityki rozwoju31. Aktualne tendencje w polityce rozwoju wywołują także konieczność uwzględnienia nowych, miękkich uwarunkowań tego procesu. Znaczenia nabierają cechy specyficzne społeczności lokalnych, ich atuty, postawy, zdolność samoorganizacji, poziom motywacji, wykształcenie i doświadczenie.

Rozwój lokalny oznacza zatem obecnie – bazujący na zasobach wewnętrznych, oddolny (bottom-up), angażujący lokalny potencjał – sposób pobudzania lokalnych gospodarek i poprawy warunków życia społeczności lokalnych. Można go określić jako proces dywersyfikacji i wzbogacania działalności społecznej, kulturalnej, gospodarczej, obywatelskiej, a nawet politycznej i administracyjnej, odbywający się przy zaangażowaniu i wykorzystaniu wewnętrznego potencjału określonego terytorium. Według G. Garofoli oznacza on również zdolność do innowacji i kreowania zbiorowej inteligencji (collective inteligence) na poziomie lokalnym32. Przejawem takiego podejścia jest proponowana przez UE koncepcja Community Led Local Development33, której istotę stanowi oddolne i zintegrowane podejście do instrumentów pobudzania rozwoju. Oddolny kierunek oddziaływań wyraża się w upodmiotowieniu społeczności lokalnych i przekazaniu w ich ręce planowania i realizacji własnej strategii rozwoju.

1.5. Społeczne aspekty współczesnych koncepcji rozwoju miast

1.5.1. Miasta prężne

Literatura przedmiotu dostarcza coraz to nowszych koncepcji rozwoju miast, akcentujących różnorodne cele i priorytety tego procesu. Dla przykładu wskazać tu można choćby: miasto zrównoważone (sustainable city), miasto inteligentne (smart city), czy nawet miasto prężne (resilient city) lub wrażliwe (vulnerable city), albo hybrydy wymienionych koncepcji (the resilient smart community)34. Wszystkie te podejścia opierają się na koncepcji rozwoju zrównoważonego oraz uwzględniają społeczne aspekty rozwoju miast.

Kategoria rozwoju zrównoważonego (sustainable development) stała się przedmiotem szerokiego zainteresowania pod koniec lat osiemdziesiątych, do czego w dużym stopniu przyczynił się raport Światowej Komisji do Spraw Środowiska i Rozwoju ONZ, ogłoszony w 1987 r. Wedle Raportu zrównoważony rozwój to proces, który zaspokaja potrzeby obecnego pokolenia bez umniejszania szans przyszłych pokoleń do zaspokajania ich potrzeb35. Szeroka definicja tego pojęcia została opracowana podczas obrad Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r. W tym ujęciu rozwój zrównoważony to strategia przekształceń ekologicznych, społecznych, techniczno-technologicznych i organizacyjnych, których celem jest osiągnięcie racjonalnego i trwałego poziomu dobrobytu społecznego, umożliwiającego przekazanie go następnym pokoleniom bez obawy o zagrożenie destrukcją zasobów przyrody i ekosystemów36. Z powyższych definicji wynikają zasadnicze cechy rozwoju zrównoważonego – troska o przyszłe pokolenia oraz przekonanie o współzależności rozwoju gospodarczego, ochrony środowiska i rozwoju społecznego. Koncepcja ta stanowi swego rodzaju kompromis pomiędzy potrzebą racjonalnego wykorzystania i zachowania walorów środowiska przyrodniczego, potrzebami gospodarki, a także potrzebami społecznymi, rozpatrywanymi w perspektywie długookresowej. Przenosząc omówione zasady na grunt polityki miejskiej, możemy przyjąć za Mélanie Robertson, że zrównoważone miasto oznacza holistyczny system, w którym aspekty społeczne, gospodarcze, środowiskowe i instytucjonalne rozwoju są harmonijnie zintegrowane37.

Wątek społeczny jest silnie obecny w osadzonej na gruncie teorii rozwoju zrównoważonego koncepcji miasta prężnego (resilient city), zgodnie z którą miasto jest ujmowane jako kompleksowy, wielowymiarowy system posiadający zdolności adaptacyjne38. Prężności miejska jest rozumiana jako stopień, do którego miasta są zdolne tolerować zmienność otoczenia, zanim zreorganizują nowy zestaw struktur i procesów. Według A. Drobniaka oznacza to zdolność miejskiego systemu do odzyskania swoich własności po doświadczeniu zakłóceń lub szoków. Prężność miejska nie ogranicza się przy tym wyłącznie do odpowiedzi na zewnętrzny wpływ otoczenia, np. katastrofę czy kryzys ekonomiczny, ale oznacza także społeczność i gospodarkę lokalną, które są elastyczne, tj. zdolne do dostosowania się do zmiennych warunków39. Z kolei prężność społeczna (social resilience) to zdolność grup lub społeczności do radzenia sobie z zewnętrznymi zakłóceniami wynikającymi z przemian społecznych, politycznych i środowiskowych40. Istotną rolę odgrywają tutaj kapitał społeczny i innowacje społeczne jako uwarunkowania prężności miasta. Do atrybutów prężności miejskiej41 zalicza się: nadmiarowość (redundancy), różnorodność (diversity), efektywność (efficiency), adaptacyjność (adaptability), współpracę (collaboration), współzależność (interdependence). Miasto prężne to takie, które wykazuje zdolność do adaptacji w warunkach niepewności. Zdolność ta rozumiana jest w kategoriach pożądanej kombinacji wyżej wskazanych atrybutów42.

Tab. 3. Atrybuty prężności i wrażliwości miejskiej

Wrażliwość

Prężność

Niedostosowanie – struktury miasta nie posiadają zdolności do zmiany lub przystosowania się do warunków otoczenia (inercja)

Adaptacyjność – struktury miasta posiadają zdolność do zmiany i/lub dopasowania się do zmieniających się warunków otoczenia, są elastyczne

Fragmentaryzacja – struktury miasta są rozdzielone na mniejsze, niepołączone elementy

Współpraca i połączalność – struktury miejskie posiadają zdolność kreowania powiązań

Nadmierna specjalizacja – struktury miasta cechuje nadmierna zdolność adaptacyjna, ale podporządkowana tylko jednemu specyficznemu celowi (np. sektorowi)

Różnorodność – struktury miejskie posiadają wyraźną heterogeniczność, są zróżnicowane

Nieefektywność – struktury miasta nie zapewniają pożądanych rezultatów w relacji do nakładów

Efektywność – struktury miasta zapewniają pozytywną relację pomiędzy wynikami a nakładami w całym systemie i/lub posiadają zdolność unikania strat

Niewystarczalność/niedomiar – struktury miasta (lub ich elementy) nie funkcjonują normalnie (są niewystarczalne) w sytuacji defektu systemu

Redundancja/nadmiarowość – struktury miasta posiadają zdolność zapewniania dodatkowych elementów systemu na wypadek jego zanikania, defektu

Niezgodność/dysonans – struktury miasta wraz z niezależnymi ich elementami cechuje brak współdziałania generującego korzyści

Współzależność – struktury miasta kreują relacje pomiędzy niezależnymi elementami systemu, które przynoszą wzajemne korzyści

Źródło: A. Drobniak, Koncepcja urban resilience: narzędzie strategicznej diagnozy i monitoringu miast, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, Rok LXXVII, z. 1, s. 127.

Charakterystyka miasta pod kątem poziomu jego prężności pociąga za sobą konieczność dalszej dekompozycji atrybutów prężności miejskiej, tak by wyodrębnić dla nich zbiory cech, zjawisk, mierników. Propozycje czynników prężności miejskiej w sferze społecznej i ekonomicznej prezentuje poniższa tabela. Wykorzystałam tu charakterystykę ekonomicznych czynników prężności miejskiej zaproponowaną przez A. Drobniaka oraz własną, autorską propozycję czynników społecznych prężności miasta.

Tab. 4. Czynniki prężności miejskiej w wymiarze ekonomicznym i społecznym

Atrybut prężności

Czynniki ekonomiczne

Czynniki społeczne

Adaptacyjność

wysoki poziom przedsiębiorczości

znaczące zdolności do innowacji

istotne lokalne zasoby wiedzy (baza wiedzy, infrastruktura badawcza, transfer wiedzy)

duże zasoby ekonomiczne (liczba przedsiębiorstw, wartość ich aktywów, przychody)

wysoki poziom aktywności spo- łecznej

inkluzywność wspólnot

otwartość na zmiany

znaczny potencjał społeczeństwa obywatelskiego

istotne lokalne zasoby wiedzy (baza wiedzy, infrastruktura badawcza),

Adaptacyjność

transfer wiedzy do społeczeństwa i instytucji polityki społecznej)

kreatywność, zdolność do innowacji społecznych*

Połączalność i współzależność

aktywne sieci aktorów gospodarczych (powiązania klastrowe w łańcuchach produkcji i dystrybucji)

międzysektorowe powiązania w zakresie wiedzy (platformy innowacji i komercjalizacji w ramach różnych łańcuchów produkcji, efekty „rozsiewu”)

dobre praktyki i standardy w zakresie współpracy gospodarczej

komplementarność lokalnych przemysłów (w tym efekty aglomeracji)

miejskie governance: aktywne sieci aktorów lokalnych w realizacji programów miejskiej polityki społecznej (powiązania klastrowe w łańcuchach działań na rzecz inkluzji, aktywizacji i integracji społecznej i zawodowej)

współpraca międzysektorowa i wewnątrzsektorowa w zakresie wiedzy (akceleratory innowacji społecznych, obserwatoria polityki społecznej, fora i panele zrównoważonego rozwoju miast, zaangażowane i odpowiedzialne społecznie uczelnie)

Różnorodność

zróżnicowana specjalizacja gospodarcza (industrial mix)

zróżnicowana specjalizacja gospodarcza i zróżnicowanie form zatrudnienia: ekonomia społeczna, zatrudnienie subsydiowane, elastyczne, wo- lontariat (aspekt aktywizacji zawo- dowej)

zróżnicowana oferta usług społecznych i świadczeń, dostosowana do potrzeb heterogenicznych społeczności miejskich

Efektywność

ponadlokalna konkurencyjność pro- duktów

wysoka wartość dodana łańcuchów produkcji (opłacalność poszczególnych ogniw łańcuchów produkcji, gałęzie przemysłu oparte na wiedzy)

szybkość odzyskiwania utraconego potencjału (recovery quickness)

dostęp do służby zdrowia wysokiej jakości

wysoki poziom bezpieczeństwa mie- szkańców

atrakcyjne warunki mieszkaniowe

wysoki poziom edukacji

spójność społeczna

atrakcje turystyczne i kulturalne o znaczeniu ponadlokalnym

sprawność instytucji miejskiej polityki społecznej i elastyczność lokalnego systemu wsparcia

Efektywność

wysoki poziom mobilizacji i samoorganizacji społecznej

dostępna i adekwatna do potrzeb miejska infrastruktura społeczna

wysoki poziom kapitału ludzkiego i społecznego społeczności miejskiej

usługi społeczne o znaczeniu po- nadlokalnym

szybkość odzyskiwania utraconego potencjału (recovery quickness)

Redundancja

różnorodne, trwałe i niezawodne źródła energii

dodatkowe, bezpieczne aplikacje ICT

różnorodne, trwałe i niezawodne źródła energii

bezpieczne technologie informacyjno-komunikacyjne, działające na rzecz poprawy jakości życia w mieście i zaangażowania mieszkańców w sprawy publiczne

* Szczególnym rodzajem innowacji są innowacje społeczne dotyczące różnorodnych problemów (ekologicznych, finansowych, edukacyjnych itp.), których rozwiązanie stanowi warunek konieczny dla przetrwania i rozwoju społeczeństwa. Stanowią one inspirację dla ludzi, polityków i decydentów do poszukiwania i wdrażania nowych pomysłów, będących odpowiedzią na aktualne i spodziewane wyzwania społeczne, problemy starzejącego się społeczeństwa, kryzysy budżetowe, wyzwania systemów edukacji, degradację ekonomiczną i społeczną miast i regionów. W uproszczeniu: innowacje społeczne to nowe pomysły (produkty, usługi i modele), które są opracowywane, aby zaspokoić niezaspokojone potrzeby społeczne Są one mniej wymierne niż innowacje techniczne, trudno porównywalne oraz wrażliwe na politykę. Innowacje społeczne jako odpowiedź na aktualne potrzeby ludzi mogą być początkiem jakościowej zmiany społecznej, ale mogą także wyprzedzać lub nawet kreować potrzeby. Innowacje pozwalają na niestandardowy sposób rozwiązywania problemów społecznych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Drobniak, Koncepcja urban resilience: narzędzie strategicznej diagnozy i monitoringu miast, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, Rok LXXVII, z. 1, s. 128.

Adam Drobniak43 proponuje następującą metodę klasyfikację miast ze względu na poziom ich prężności:

• miasto awangardowe, charakteryzujące się wysoką wartością wskaźników prężności i równoczesną niską wartością dla wskaźników wrażliwości. Tego rodzaju trajektorie prężności można uznać za odporne na zakłócenia zewnętrzne;

• miasto roller-coaster, cechujące się równocześnie wysoką wartością wskaźników prężności i wrażliwości. Tego rodzaju trajektoria prężności przemawia za dużą zmiennością sytuacji ekonomicznej (społecznej) miasta, która podlega silnym wpływom zakłóceń zewnętrznych, ale odzyskuje poprzednie parametry;

• miasto zatopione, cechujące się niskimi wartościami dla wskaźników prężności i równocześnie wysokimi wartościami wskaźników wrażliwości. Tego rodzaju niekorzystna kombinacja dynamik powoduje, że miasto zazwyczaj boryka się z problemem stagnacji po wystąpieniu zakłóceń zewnętrznych;

• miasto wyspa, dla którego zarówno wskaźniki dynamik prężności, jak i wrażliwości przyjmują niskie wartości. Oznacza to sytuację miasta posiadającego relatywnie zamkniętą gospodarkę, na które nie oddziałują w znaczącym stopniu zaburzenia zewnętrzne. Niemniej jest to także miasto, które posiada relatywnie słabo rozwiniętą gospodarkę (i społeczność), realizowaną przy niskim poziomie zatrudnienia.

1.5.2. Miasta inteligentne

Kolejna z koncepcji rozwoju miast – miasto inteligentne (smart city)44 wykorzystuje technologie informacyjno-komunikacyjne w celu zwiększenia wydajności infrastruktury miejskiej i jej komponentów składowych, a także do poprawy jakości życia w mieście oraz do zwiększenia zaangażowania mieszkańców w sprawy publiczne. Komponenty koncepcji smart city prezentuje rys. 2.

Tradycyjnie do kluczowych inteligentnych sektorów zalicza się: transport publiczny, opiekę zdrowotną czy gospodarowanie odpadami. Jednak instrumentarium smart city to również narzędzia komunikacyjne służące do badania oczekiwań i potrzeb mieszkańców, a także organizowania i wyzwalania aktywności społecznej. Ideą koncepcji jest dążenie do zwiększenia innowacyjności i elastyczności gospodarki miejskiej, celem szybkiego reagowania na wyzwania lokalne i globalne. Miasto może być traktowane jako „inteligentne”, gdy podejmuje inwestycje w kapitał ludzki i społeczny oraz infrastrukturę komunikacyjną w celu aktywnego promowania zrównoważonego rozwoju i partycypacji obywatelskiej45.

Przedsięwzięcia charakterystyczne dla „inteligentnych miast” cechują dwie właściwości: wykorzystanie gromadzonych przez urzędy danych na rzecz poprawy jakości zarządzania miastem oraz inkluzywność wspólnoty miejskiej, polegająca na zwiększaniu zaangażowania obywateli w życie miasta46. Aktywizacja mieszkańców i włączenie ich w proces planowania, a także nadzorowania funkcjonowania miasta zostały nazwane na potrzeby koncepcji smart city citizensourcing (szczegółowo omówię tę metodę w dalszej części rozdziału).

Rys. 2. Komponenty koncepcji smart city

Źródło: J. Fazlagić, Smart City+. Jak wykorzystać koncepcję Smart Cities oraz pokrewną Smart Specialization do wsparcia rozwoju mniejszych miast w Polsce?, Ekspertyzy NIST 2015, nr 1(1), s. 5

Smart city jako koncepcja rozwoju miast ulega stopniowej ewolucji. Według Boyda Cohena możemy dziś wyróżnić trzy generacje smart cities: Smart Cities 1.0, inspirowane dostępnymi technologiami, Smart Cities 2.0 z decydującą rolą administracji publicznej oraz Smart Cities 3.0, oparte o twórcze zaangażowanie

1 Gęstość zaludnienia przekraczała niekiedy 30 tys. osób na km2.

2 Rozwój miast w Polsce. Raport wprowadzający Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, opracowany na potrzeby przygotowania przeglądu OECD Krajowej Polityki Miejskiej w Polsce, MRR, Warszawa 2010, s. 10.

3 A. Majer, Odrodzenie miast, Wydawnictwo UŁ, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Łódź–Warszawa 2014.

4 A. Majer, Socjologia i przestrzeń miejska, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 232.

5 Podręcznik rewitalizacji. Zasady, procedury i mechanizmy działania współczesnych procesów rewitalizacji, UMiRM, Warszawa 2003, s. 22.

6 D. Stawasz, D. Sikora-Fernandez, Koncepcja smart city na tle procesów i uwarunkowań rozwoju współczesnych miast, Wydawnictwo UŁ, Łódź 2016.

7 Tamże.

8 W. Siemiński, T. Topczewska, Rewitalizacja miast w Polsce przy wsparciu funduszami UE w latach 2004–2008, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2009, s. 9.

9 Wieloletnią lukę w tym obszarze wypełnia niewątpliwie opracowana i przyjęta w 2015 roku ustawa o rewitalizacji, stanowiąca dla mnie ważny przyczynek do napisania tej książki.

10 St. Korenik, Współczesne uwarunkowania rozwoju regionalnego (lokalnego) w realiach polskich, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne problemy usług” 2012, nr 99, s. 112.

11 Krajowa Polityka Miejska 2023, Warszawa, październik 2015 r., s. 3.

12 Rozwój miast w Polsce. Raport wprowadzający…, s. 218.

13 Tamże.

14 St. Kozłowski, A. Wojnarowska, Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich. Zagadnienia teoretyczne, Wydawnictwo UŁ, Łódź 2011, s. 13.

15 Tamże, s. 14.

16 T. Markowski, Zarządzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 127–129.

17 Z. Ziobrowski (red.), Zagrożenia polityki rewitalizacji w Polsce, IRM, Kraków 2010.

18 M. Bryx, I. Herbst, A. Jadach-Sepioło, Założenia krajowej polityki rewitalizacji, [w:] Z. Ziobrowski (red.), Założenia polityki rewitalizacji w Polsce, IRM, Kraków 2010, s. 47.

19 E. Farelnik, Program rewitalizacji jako narzędzie kształtowania współczesnej przestrzeni miast, [w:] M. Madurowicz, (red.), Kształtowanie współczesnej przestrzeni miejskiej, Wydawnictwo UW, Warszawa 2014, s. 125.

20 Modelowy standard aktywnej integracji wraz z konkluzjami z pilotażu programów rewitalizacji społecznej, CRZL, Warszawa 2013, s. 10–11.

21 I. Sagan, Wykład wprowadzający, [w:] Zarządzanie rozwojem miast o zmniejszającej się liczbie mieszkańców (w kontekście perspektywy finansowej 2014–2020), Kancelaria Senatu, Warszawa 2013, s. 80.

22 K. Herbst, Partnerstwo lokalne i animacja lokalna, [w:] Wytyczne w zakresie konstruowania lokalnych programów rewitalizacji społecznej materiały pomocnicze dla partnerstw lokalnych. MPIPS, Warszawa 2010, s. 5.

23 Tamże.

24 A. Wojnarowska, Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich. Przykłady praktyczne, Wydawnictwo UŁ, Łódź 2011, s. 216.

25 Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz.U. z 2015 r., poz. 1777.

26 B. Pecqueur, Le développement local. Syros, Alternatives Economiques, s. 44–45, za: A. Jewtuchowicz, Terytorialne systemy produkcyjne – nowy model rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] A. Jewtuchowicz (red.), Strategiczne problemy rozwoju miast i regionów, Zakład Ekonomiki Regionalnej i Ochrony Środowiska, UŁ, Łódź 2000, s. 140.

27 A. Jewtuchowicz, Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju, Wydawnictwo UŁ, Łódź 2013, s. 59–60.

28 A. Pike, Local and regional development in the Global North and South, „Progress in Development Studies” 2014, vol. 14, issue 1, p. 24.

29 W. Kłosowski, J. Warda, Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego?, Biblioteka Rozwoju Lokalnego, Bielsko-Biała 2001, s. 21, [za:] R. Rezsohazy, Le Developpement des communautes, CIACO Editeur, Louvain-la-Neuve 1998.

30 A. Kożuch, Rola samorządu terytorialnego we wspieraniu rozwoju lokalnego, [w:] A. Kożuch, A. Noworól (red.), Instrumenty zarządzania rozwojem w przedsiębiorczych gminach, Wyd. Instytut Spraw Publicznych UJ, Kraków 2011, s. 11.

31 G. Desfor, J. Jørgensen, Flexible Urban Governance. The Case of Copenhagen’s Recent Waterfront Development, „European Planning Studies”, June 2004, vol. 12, no. 4, s. 481.

32 G. Garofoli, Local Development in Europe. Theoretical Models And International Comparisons, „European Urban and Regional Studies” 2002, vol. 9, issue 3, p. 229.

33 Common Guidance of the European Comission’ Directorates General, Agri, Empl, Mare and Regio on Community Led Local Development in European Structural and Investment Funds, Draft Version, 30 January 2013, http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/preparation/clld_guidance (dostęp: 21.03.2014)

34 Y. Fujinawa, R. Kouda, Y. Noda, „Journal Of Disaster Research”, vol. 10, issue 2, p. 319–325.

35 United Nations, Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future, UN Documents 1987, s. 43.

36 A. Płachciak, Geneza idei rozwoju zrównoważonego, „Ekonomia. Economics” 2011, nr 5(17), s. 244.

37 M. Robertson, Sustainable cities. Local solutions in the Global South, International Development Research Centre, UK 2012, p. 4–5.

38 S. Meerow, J.P. Newell, M. Stults, Defining urban resilience: A review, „Landscape and Urban Planning” 2016, vol. 147, s. 41.

39 A. Drobniak, Koncepcja urban resilience: narzędzie strategicznej diagnozy i monitoringu miast, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, Rok LXXVII, z. 1, s. 121.

40 A. Mehmood, Of resilient places: planning for urban resilience, „European Planning Studies” 2015, vol. 24, issue 2, p. 5.

41 Atrybuty wrażliwości miejskiej mogą zostać zdefiniowane przez „opozycję” do atrybutów prężności, ich zbiór jest następujący: niedostosowanie, fragmentaryzacja, nadmierna specjalizacja, nieefektywność, niedomiar, niezgodność. Wysoka wartość atrybutów wrażliwości będzie świadczyła o dużej ekspozycji miasta na zakłócenia generowane przez otoczenie.

42 A. Drobniak, Koncepcja urban resilience…, s. 126.

43 Tamże, s. 140.

44 Inne, alternatywne określenia „smart city” to m.in.: Intelligent City, Digital City, Wired City.

45 R. Ferrara, The Smart City and the Green Economy in Europe: A Critical Approach, „Energies” 2015, no. 8, p. 472.

46 http://www.computerworld.pl/news/403453/Najlepsze.wdrozenia.Smart.City.na.konferencji.Computerworld.html (dostęp: 20.03.2015).